我国行政诉讼准入标准的变化与演进

——从“法益”标准的角度

         

【作者与文章来源】

作者：罗冠男，中国政法大学法律史学研究院副教授，法学博士。

文章来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第3期。

摘要：我国行政诉讼的司法准入标准中，最重要的是原告资格和受案范围。目前，随着“刘广明案”对保护规范理论和主观公权利概念的引入，我国确定原告资格的标准终于发生了变化，回归到实质上的“法益”标准，将更好地实现行政诉讼的目的。当主观权利和公法权利重合，便产生行政司法所保护的“法益”。而主观公权利和反射利益之间的界限是弹性的，没有绝对的樊篱。回归“法益”的司法准入标准需要受案范围的基础从“行政行为”转变为“行政争议”，但是受到传统等因素的影响，我国尚未完成这一转变。

关键词：行政诉讼；准入标准；法益；当事人资格；受案范围

目录

一、行政司法准入标准的两个关键因素：当事人资格和受案范围

二、当事人资格上“法益”标准的回归

三、有待转变的受案范围基础：行政行为还是行政争议

四、结论

  一、行政司法准入标准的两个关键因素：当事人资格和受案范围

我国在1989年制定《行政诉讼法》后，分别在2014年和2017年进行了两次修改，并且不断通过司法解释来对行政诉讼中出现的问题进行解答和补充，逐渐确定我国行政诉讼的目的首先是实现权利救济和纠纷解决，同时实现对公权力的监督。而实现这一目的的首要和基础问题，就是有哪些行政争议能够实际进入行政诉讼程序，有哪些人可以通过提起行政诉讼来保护自己的权利。

从《行政诉讼法》的修订和出台的相关司法解释中，可以看到我国在不断地扩大行政诉讼的受案范围以及原被告的资格范围。例如将协会等主体纳入行政主体的范围，使相对人具有了获得司法保护的可能性。但是，考虑到司法资源的稀缺性和行政司法的实际承载量，同时要限制滥用诉讼权利、占用司法资源的“滥讼”、“缠讼”的现象，需要在司法实践中对具有原告资格的主体边界作出相对明晰的划分。1999年最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第十二条中提出原告需具有“法律上利害关系”的资格标准，但是对于“法律上的利害关系”却缺乏明确统一的判断标准。于是行政法学理论和实践中关于“法律上的利害关系”，出现了“实际影响说”、“不利影响说”、“因果关系说”和“法律上权利义务说”等不同观点。^[1]多着眼于确定行政行为与损害结果之间的因果联系，并将判断权赋予法院，这对当事人来说是具有不确定性的准入门槛，对法院来说则是需要发挥主观判断的难题。

直到最高法院在“刘广明案”的裁定书中指出，所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，原告不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有“主观公权利”，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格。[1]由此引入保护规范理论和主观公权利的概念。于是一石激起千层浪，在学术界展开了对保护规范理论的溯源和讨论，对其支持和反对的声音一起出现。例如章剑生教授和赵宏教授对保护规范理论的引入感到兴奋，章剑生教授认为其“结合中国具体国情形塑了一个行政诉讼原告资格判断结构，即：公法规范要件——法定权益要件和个别保护要件。这个行政诉讼原告资格判断结构淡化了行政诉讼原告资格判断标准的主观性，同时增加了其可操作性。”^[2]；赵宏教授认为这种思路的变换，不再要求行政诉讼中原告主张的的权益必须在诉讼法进行明确列举，对于扩大受案范围具有非常重要的积极意义。^[3]于立深教授认为“刘广明案”引入了德国的保护规范理论和主观公权利概念，调整了受到保护的行政相对人或利害关系人的法益概念，是对实务中出现的“滥讼”、“缠讼”现象的回应，也预示着对司法准入标准的重整。^[4]但也出现了杨建顺教授、成协中教授等对保护规范理论进行的质疑和批判。[2]行政诉讼的司法准入标准的内容，包含一系列相互联系的复杂内容，比如行政诉讼目的、受案范围、当事人资格、法院管辖、诉讼前置程序、诉讼期限等。其中最重要的两个因素即当事人资格和受案范围，这两者结合在一起，基本就解决了哪些人可以基于哪些原因进入行政诉讼程序，从而得到行政司法的保护。下文将从“法益”标准的角度来探讨我国的行政诉讼准入标准中，通过“刘广明案”引入的保护规范理论和主观公权利概念给当事人资格上带来的变化，以及受案范围的基础有待发生的演进。

二、当事人资格上“法益”标准的回归

“法益”指的是法律应当保护的利益，既包括已有法律明文规定确认并进行保护的权利，也包括尚未得到制定法明文规定，但依据法理应当得到保护的各种正当利益。其内容可能包括了各种福利和新财产、信赖利益、反射利益和公共利益。我们且不讨论“法益”在刑事立法中的特别意义，^[7]其范围非常广泛，只要是得到社会的主流价值观、制定法或者法律权威机构及其规范认可，那么从精神到物质层面、从现实到虚拟世界、从积极到消极利益，都有可能存在可诉讼的利益。^[8]正如“刘广明案”的裁定书中所说：“行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益”。当事人是否具有“法益”是原告资格确定的实质性标准。

但是，关于确定行政诉讼当事人资格的标准，我国《行政诉讼法》及其司法解释经历了“直接利害关系标准”“行政相对人标准”“法律上利害关系标准”“利害关系标准”四个发展阶段。^[5]并先后使用了合法权益、（法律上的）利害关系、权利义务等措辞，试图表述原告的资格要件。但是事实上，由于我国对于权利、利益、法益、反射利益、主观权利等一系列概念缺少学理和实践上的区分，司法机关在判断当事人资格的时候也缺乏明确的标准，只能根据自己的理解来进行主观判断。在确定是否具有“利害关系”的时候，不管是上文提到的“实际影响说”、“不利影响说”、“因果关系说”还是“法律上权利义务说”，关注的都是行政行为与损害后果之间的联系，不但无法明确地划定当事人确定的原则，在实践中还出现基于过于广泛的利益来确定当事人的资格，造成“滥讼”“缠讼”等浪费司法资源的情况。而最高院通过“刘广明案”引入了保护规范理论和主观公权利概念，是我国的行政诉讼制度在原告资格标准方面的一次重大变化，终于使得行政诉讼原告资格的判定有了相对清晰的分析框架和推导步骤。^[6]当事人资格的认定标准实现了角度上的切换，终于回到了“法益”标准上。

（一）“刘广明案”带来当事人资格标准的变化与演进

最高人民法院通过“刘广明案”在实际上引入了德国的保护规范理论和主观公权利的概念，因此引起了行政诉讼准入标准中当事人资格的变化与演进。那么“法益”标准与保护规范理论和主观公权利存在怎样的关系呢？“法益”可以直接体现为主观公权利，即公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权利。这意味着对国家绝对权力的否定，承认个人权利从中脱离出来，个人不再沦为国家权力的纯粹客体：“国家和个人都具人格，因此也是法律关系下互负权利与义务的主体”。^[9]保护规范理论则是主观公权利存在的前提，即法律规范中存在着不仅以保护公共利益，而且以保护个人利益为目的的内容。有关行政组织法的内容，可能更多地关注公共利益，但另一些法律规范，比如行政行为法中的一些内容则是以保护个人利益为目的。

从权利和利益的保护层次理论上看，国家对公民、法人或者其他组织的权益的法律保护，首先通过私法的保护来实现，只有在私法不足以保护其权利或者国家认为必要的时候，才通过公法的方式进行保护。也就是说，如果当事人私法上或者习惯法上的权益落入了行政法规范保护的范围，就成为主观公权利，此时形成了行政法上的利害关系，当事人就取得了原告的主体资格。保护规范理论和主观公权利的概念，实际上是要求考量行政机关据以作出具体行政行为的行政法律规范，其本意中是否要求行政机关对原告诉请保护的权利和利益进行考虑和保护，如果答案是肯定的，那么就存在公法上的利害关系。另外值得注意的是，除了实体法之外，行政相对人还可以根据行政法的法理和习惯请求法院保护，因为主观公权利不排除没有被法律明确确认，但有法理、习惯基础的事实上的利益，这也正是“法益”概念的应有之义。

保护规范理论用于确定在具体的案件中当事人是否享有主观公权利，有新旧之分。旧的保护规范理论，在进行法律解释、寻求确定的结果方面存在着一定的局限性。而新的保护规范理论则给出了答案，即要从法律的解释入手，这种解释不是对单一法条的文字解释，而是从整体规范入手进行立法目的的解释。施密特·阿斯曼主张，主观权利的规范基础首先应在一般法律规范中寻找，如果其中并没有明确的内容，此时需要借助保护规范理论来查明主观公权利是否存在，即判断法规范是否包含有“保护个人利益的目的”。因此，现今的保护规范是一种开放发展式的“能够推导出法规范主观权利内容的，经典的方法与规则”的集合概念。^[10]并且已经在司法实践中有所适用。

保护规范理论的引入虽然在学界引起了立场迥异的争论，但是不可否认的是，它作为法律解释方法的系统，抛弃了以往在确定行政当事人资格时寻找和证明现实生活中复杂多变的“因果联系”的方法，在一定程度上减少了认定利害关系的任意性和主观性。它从探求法律法规的目的出发，给予行政诉讼的司法准入标准以一定的确定性，同时也更加具有可操作性。保护规范理论是一套对法律进行解释的规范总和，保护规范理论的适用和主观公权利概念的提出，使得当事人资格的判断回归“法益”，更好地实现行政诉讼的目的。它在一定程度上似乎是在限缩原告的资格，可以将滥用诉权之人拦在门外，但同时不可否认的是，它也具有灵活性和开放性，以适应随时发生变化的社会新情况和新出现的法律关系和利益。

既然当事人的资格判断已经回归“法益”标准，那么如何在现有的司法承载力下最大限度地保护合法的利益，赋予利益受损人以当事人资格，就是接下来要思考的问题。

（二）主观公权利与反射利益的区分：差异与距离

我国的行政诉讼既然是“主观诉讼”，其主要目的就是为了保障行政相对人受到侵害的个人利益。如果以“法益”标准来判断当事人资格，就需要区分在当事人的事实利益中，哪些是行政法保护的主观公权利。虽然我国行政诉讼的发展毫无疑问地体现了的原告资格不断扩大的趋势，但当前的理论仍然在强调反射利益与主观公权利之间的区分，认为反射利益应当排除在行政诉讼保护的范围之外。

反射利益的概念似乎并没有正式出现在行政法的教科书中，但已经多次出现在行政裁判文书中。耶林在《罗马法精神》中写道:“并不是所有的利益都需要得到法律的保护，也不是所有的利益都能获得法律的保护。并不是所有保护利益的法律都能赋予利益人以主观意义上的权利，即给予这种保护法律的请求权。”^[11]耶利内克指出：“为了共同利益，公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。”^[12]

目前，我国的行政司法实践并未把反射利益纳入诉讼保护的范围。正如在“高宝坤与中国证券监督管理委员会复议上诉案”中，北京市高级人民法院认为：不特定的公众因为行政机关进行的行政管理秩序维护行为而在客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即“反射利益”，并不能构成行政复议法上的合法权益。那么何时特定当事人才具有可以据以取得原告资格的主观公权利呢？只有行政机关据以作出具体行政行为的法律规范的目的在保护公共利益的同时，也保护特定的个人利益，此时特定主体才有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。 [3]这其实又回到了保护规范理论和主观公权利的判断轨道上。

相对于反射利益，可以据以提出行政诉讼的主观公权利，则是个人对行政机关的一种主动的权利。在“李百勤诉郑州市二七区人民政府再审案”中，最高人民法院指出，只有当个人的合法权益受到了侵犯，才具备法律上利害关系，此时特定个人才具有行政诉讼的原告资格。而法律上的利害关系则取决于法律规范的目的究竟是保护公共利益，还是保护个别公民的利益。我们需要探寻法律规范的本意，如果法律规范的目的仅仅是为了公共利益，那么不特定的个体是不享有诉权的，只有在法律规范具有保护特定公民利益的目的时，才存在个人的合法利益。[4] 所以“刘广明案”的行政裁定书中认为行政诉讼毕竟不是公益诉讼，不能将原告主体资格范围无限扩大。我国的行政诉讼首先以救济原告的权利为目的，正如“刘广明案”裁定书中所说：“因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”有学者指出公法上权利和反射利益的关系应当是：在一般利益中除去公法的权利，那么剩下的就是反射利益。^[13]耶利内克在提出反射利益概念的时候，曾试图从程序和实体上来区分权利和反射利益，但是却发现公益与私益之间几乎无法划定确切的界限。^[14]尤其是在行政诉讼的当事人资格回归“法益”标准之后，主观公权利和反射利益的两分法是否真的适用呢？

事实上，根据宪法确立的人权保障原则，一旦承认单纯为了公共利益目的的法律规范，也同时具有了保护个体权利的意义，就意味着公法权利和反射利益的二元划分在一定意义上不成立了，两者之间的界限是弹性的。反射利益之所以没有法律上的诉权，是认为其被公共利益所吸收，一旦司法保护的“法益”范围变大，承认特定主体的某些权利被纳入公法的保护范围中，就有一部分反射利益转化为主观公权利，两者之间不存在绝对严格的划分。按照传统的行政法观念，除了行政行为相对人之外，其他人即使对行政规范享有利益，也是反射利益，不能获得司法上的保护。但是按照现在的行政法理论，行政规范可能同时具有保护公共利益和个人利益的目的。此时非行政行为相对人的利益也可能得到公法上的保护。以《治安管理处罚法》第51条为例，这条规范在保护公共利益的同时，也具有保护个人利益的目的。如果有人遭遇他人冒充国家机关工作人员招摇撞骗，那么公安机关对这种行为有查处的义务，而其不作为的行为，就使得受害者拥有了可诉的权利。

那么，反射利益在什么条件下可以从公共利益中分离出来成为公法权利？施米特·阿斯曼提出了“利益”和“距离”的标准。行政的目的首先是为了公共利益，一方面，行政机关对特定对象实施行政行为，来避免个体当事人分别与其进行利益协调的巨大成本；另一方面，行政行为可以对无法分配到个人身上的利益进行处理。为了公共利益而实施的行政行为，不特定主体对此享有的是反射利益，不能据此提出行政诉讼。但是，如果个人享有的反射利益存在差异和距离并且达到一定程度，足以从反射利益中区别出来，就成为了公法上的权利。^[15]

在“广州市海龙王投资发展有限公司与广州市对外经济贸易委员会等行政纠纷上诉案”中，最高法院虽然没有认可案件中上诉人的诉讼资格，但是却认可了“公平竞争权”的存在，意味着相关规范不仅保护作为公共利益的竞争秩序，也保护个人的主观公权利。[5]如果因为市场主体的不正当竞争行为，导致特定经营者无法经营下去，行政机关的行为直接导致了特定经营者经营无法继续，在财产上遭受了重大的损失。这就足以使得他的权利与其他市场竞争者的权利具有“差异”和“距离”，导致一般的公共利益不能完全地覆盖和保障这一利益，从而分离出来，成为司法需要专门给予保障的公法上权利。江必新、梁凤云法官指出：行政机关的行政行为剥夺了行政相对人的竞争权，在实际上直接或者间接地影响了他的人身权和财产权，就使其具有了原告资格的本质特征。^[16]因此原告具有公法上的权利，其理由的核心是行政机关的行为，不仅仅影响了原告一般的公平竞争权，而且影响到了其人身权、财产权等个体性质的利益。相反的是，在举报人举报他人不正当竞争行为之后，对行政主体的行政查处行为不满，但是举报人可能并不具有原告资格，“取决于行政机关对举报事项作出处理所依据的行政法律规范是否赋予了举报人此种主观权利”，[6]也就是说当事人虽具有正当竞争权但并没有达到与公共利益相分离的“差异”和“距离”，则不具有主观上的权利。同时，这种差异和距离也表现在受损利益性质和受损程度上。在性质上，必须是人身权和财产权这样的受到宪法保护的基本权利，且受损程度比较严重。这同样反映在上述案件的对比中，只有因为经营活动无法继续，导致财产权受到严重损害，原告才具有了公法上的主观权利，获得了原告资格。否则就是无法提请司法保护的反射利益。也就是说，一旦个人的利益与反射利益具有距离和差异，具有了个体性，并且个人的基本权利受到了严重损害，已经不能再被公共利益吸收，个人就具有了主观公权利，具有了当事人的资格。当事人资格的认定回归“法益”标准，其前提就是承认一些公法规范不仅仅只保护公共利益，而同时也具有保护特定个人利益的目的。此时对主观公权利和反射利益已经不能做绝对的二元划分，两者之间的边界是弹性的，并不存在绝对的樊篱。只有承认主观公权利和反射利益之间的这种关系，才能最大限度地保障行政诉讼司法准入标准的合理性和科学性。

“差异”与“距离”标准反映出的反射利益与公法利益的弹性界限，与最高法院引入的保护规范理论和主观公权利概念并不矛盾，反而具有一致性。如果当事人私法上的权利，刚好落入公法保护的范围，而且是在作出行政行为时应当考虑的利益，那么受到司法保护的主观公权利就产生。“反射利益在现代宪法下成为了行政法上公法权利的源头活水，再也不是公法权利的残渣。”^[17]随着行政司法保护的情势变化，对“差异”和“距离”的要求程度可以发生变化，对应主观公权利的范围变化，可能会随着新的行政关系理念的出现和行政司法承载能力的增加，进一步扩大当事人的范围。比如在意大利存在的民众诉讼，即任何人都有权提起的行政诉讼，比如对与选举有关的诉讼。^[18]这种诉讼实际上保护的就是我们所说的反射利益，在一定程度上对应我们的公益诉讼，只不过意大利把诉讼的权利给了所有的公民，而没有局限于特定的机构。反射利益和“合法利益”的区别就在于“差别性”，在司法可以承载的情况下，并非所有的反射利益都不受保护。

三、有待转变的受案范围基础：行政行为还是行政争议

我国行政诉讼司法准入标准的另一个内容就是受案范围的基础。行政诉讼准入回归到“法益”标准，意味着受案范围的基础也需要作出相应的转变。

虽然我国的《行政诉讼法》已经在用语上使用“行政争议”，并将行政诉讼的目的定位为解决纠纷、保护权利，但是受案范围的基础仍然是行政行为。不论是“行政行为的相对人”还是“有利害关系的第三人”，其判断的中心都是“行政行为”。“利害关系”指的是与“行政行为”之间的利害关系，而并非与行政诉讼案件或其裁判结果的利害关系。以“行政行为”为基础的受案范围在司法实践的中造成的结果是，因为行政行为的种类和形式千头万绪，《行政诉讼法》无法预见和及时调整与行政行为具有利害关系的主体，单纯的探寻与“行政行为”的利害关系，将再一次将司法机关引入不确定的境地。

我国的行政诉讼从一开始就被设计为“民告官”的诉讼，当时这样设计是为了对行政行为进行合法性审查，保护行政行为相对人的利益，对应德国公法学家19世纪末20世纪初在国家主权和公权利方面的理论，即认为只有个人才有主观权利，国家不具有主观权利。迈耶就反对“国家的主观权利”的存在，其原因之一是他认为国家权力具有优势性和首位性。因为国家拥有主权在前，制定法律规定在后，国家就居于法律之上。国家是处于首位的，而权利是次位的，国家的权力当然不能等同为“权利”。其次，国家的权力具有无限性，但是主观权利都是有限的，如果将无限的国家权力通过主观公权利予以归纳，反而无法理解国家的无限权力。另外，国家拥有的至上主权，并不需要特别的司法保护，国家不需要将自己的主权转化为具体的请求权，因为国家自己就可以通过强制行为实现其请求权。^[19]

但是随着学说和实践的发展，这种观念已经发生了变化，与此相应的，承认了国家的主观权利，就需要将行政诉讼的受案范围的基础由“行政行为”转变为“行政争议”，赋予行政机关在特定情形下的原告资格。除了德国已经在上个世纪60年代通过《德国行政法院法》第40条规定的“非宪法性质的公法争议”完成了这一转变。^[20]意大利也在上世纪70年代完成了受案范围的基础从“行政行为”向“行政法律关系”转变，这一转变一方面体现在其诉讼类型的发展中，即从单一审查“行政行为”的“撤销之诉”，到以“行政法律关系”为受案范围的多种诉讼类型，甚至允许法律明文规定的诉讼种类之外的无名之诉；[7]另一方面也体现在原告和被告位置不再固定，比如意大利《行政诉讼法典》中规定在行政机关与私主体之间的合意纠纷中，行政机关也可以成为原告。

受案范围从“行政行为”到“行政争议”的变化，可以不用再聚焦于对行政行为本身的分类和识别，而将具有法律或者法理上的“法益”都纳入行政诉讼保护的范围。除了个体相对于行政机关的利益，“法益”甚至包括行政机关相对于其他行政机关、私主体的利益。行政协议理论和实践的发展，也在一定程度上对以“行政行为”作为受案范围提出了挑战。行政诉讼法的本质是对法律关系纠纷的管辖和处理，“行政行为”只是触发行政法上权利义务关系变动的法律事实。我国行政诉讼受案范围应当转变思路，不再以“行政行为”，而以“行政争议”为受案范围，更好地实现行政诉讼的目的，与当事人资格的“法益”标准相适应。

四、结论

我国最高院通过指导性案例引入的保护规范理论和主观公权利的概念，是对我国行政诉讼的司法准入标准的一个重要的突破，正如章剑生教授所说：“刘广明案并不是一个完美无瑕的判例，但它肯定是中国行政法学史上绕不过去的一个判例。”^[21]尽管赵宏教授认为主观公权利的意义远不止原告资格的认定。^[22]但不可否认的是它非常重要的一个贡献是使得当事人的资格认定回归到“法益”标准，打破了之前在确定利害关系、寻找因果联系时的主观性和不确定性，更好地实现行政诉讼的目的，带来了行政诉讼准入标准的变化和演进。在保护规范理论下，主观公权利和反射利益之间也没有绝对的界分，一旦反射利益具有了“差异”和“距离”，其个性化不足以被公共利益所覆盖，就成为主观公权利，被纳入司法保护的“法益”之中。但是我国的行政诉讼受到发展传统的影响，虽然行政诉讼的性质已经从客观诉讼向主观诉讼转变，但是受案范围的基础尚未完成从“行政行为”向“行政争议”或者“行政法律关系”的转变，至今仍然围绕“行政行为”确定受案范围，一方面在理论上与国际主流相脱节，更重要的是不利于将应当保护的“法益”纳入司法保护，限制了行政诉讼在权利保护方面的发展。

我国的行政诉讼已经经历了原告资格的扩大和受案范围的拓宽，在行政诉讼的当事人资格回归“法益”标准之后，如何根据司法资源的现状和行政法律关系的发展，尽力避免应当保护的权利和利益无法纳入司法保护的情况，科学并现实地控制司法准入标准，是值得我们深思的问题。而行政受案基础从“行政行为”向“行政争议”的转变，可能是我国行政诉讼不可避免的发展方向。

【注释】

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