论教育法典的功能定位、体例结构和编纂步骤
【作者与文章来源】
作者：罗冠男，中国政法大学法律史学研究院副教授。
文章来源：《行政法学研究》2022年第5期。
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摘要：我国教育法典的编纂已经提上日程。编纂教育法典首先需要厘清它的功能定位、体例结构，进而确定其编纂步骤。在功能定位上，我国的教育法尚不构成独立部门法，可以划入领域法的范畴；同时，教育法典应兼具管理法和救济法的功能。在体例结构上，教育法典应当是法典编纂而非法律汇编，可以采取总则加分则的模式。此外，在编纂过程中还需要关注教育法典与宪法、行政法、民法、知识产权法、刑法以及现行教育领域的法律法规之间的配合与协调。教育法典的编纂首先需要做好充分的理论研究准备，其次需要对当前的教育法律体系进行补充、修订、清理和体系化，最后再分步编纂总则与分则。
关键词：教育法典；功能定位；体例结构；编纂步骤
目录
一、教育法的功能定位
（一）教育法尚未成为部门法而是领域法
（二）教育法典应兼具管理法和救济法的功能
二、教育法典的体例结构
（一）教育法典的体例结构
（二）教育法典的规范衔接
三、教育法典的编纂步骤
（一）理论研究的准备
（二）法典编纂的步骤
结 语
“法典编纂之举是立法史上一个世纪之大事业。国家千载之利害、生民亿兆之休戚，均依此而定。”[1]《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的编纂成功标志着我国正式迈入“法典化”时代。充分吸纳民法典编纂的经验，在适当的时机推动条件成熟的法典编纂工作，先后出现在习近平总书记2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话、2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》中。全国人大常委会2021年度的立法工作计划中明确提出要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。关于教育法典编纂的必要性和可行性，学界已基本达成共识，[2]但关于教育法自身的性质、功能定位、逻辑线索等问题还存在一定的争议。[3]本文从当前教育法体系现状、教育法治需求以及学界讨论出发，试图回答教育法在功能定位、体例结构以及编纂步骤方面的问题，以期对教育法法典化、教育法治发展以及教育现代化的实现有所裨益。
一、教育法的功能定位
（一）教育法尚未成为部门法而是领域法
目前关于教育法典的讨论已在学界广泛展开，但是关于教育法本身的性质仍然存在着争议。在《中国特色社会主义法律体系白皮书》中，教育法被列为行政法中的子部门法。全国人大常委会在2021年的立法计划中，也将教育法典列入“行政立法领域”，这似乎标志着教育法典以行政法规范为主体的性质。因此，教育法典应属于部门行政法。但是，也有学者提出不同的观点，比如教育法应当是一个独立的部门法，[4]或者教育法典的编纂要促进教育法成为独立的部门法。[5]
在法理学上，特定法律规范群需要具备独特的调整对象（社会关系）或调整方法，才能成为独立的部门法。[6]有学者认为教育法主要调整的是行政管理关系，[7]或者是行政加民事关系，[8]因此，现有教育法调整的法律关系完全可以纳入行政、民事法律关系来调整，无需给予独立的地位。支持教育法作为独立部门法的观点则认为教育关系与传统的行政、民事关系相比具有独特性。此外，还出现了教育法的发展完善最终将成为独立部门法，或者作为“综合领域法”的折衷观点。[9]下文将从教育法的调整对象以及调整方式两个方面来考察教育法的性质。
1.调整对象的视角
教育法顾名思义，调整的是教育活动中产生的法律关系。“教育法律关系是法律调整教育关系的产物，是教育关系在法律上的表现。”[10]新中国成立之后，我国的教育法律关系经历了一个从简单到复杂、从单一到多元的发展变化过程。
新中国成立之初，我国的教育法律关系主要体现为单一的行政管理关系。国家非常重视教育事业对民族和国家发展的意义，开始实行国家和集体举办教育。其中中小学教育由中央和地方共同管理，高等教育由中央统一管理。国家从1952年开始，全面接管了私立高等学校和私立中小学校。至1956年，在教育领域形成了与计划经济相适应的“政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一”[11]的办学模式。当时的教育管理体制具有以下特点：政府直接管理学校，直接决定其内部的管理制度，甚至包括课程的设置、教学的进行、学生的招收和分配；教师接受行政管理，比照国家工作人员享受待遇，并在自己的职责范围内承担行政责任；学生作为行政管理的对象，学生与学校之间的关系受行政法的调整。行政力量直接对政府与学校、政府与教师、政府与学生、学校与学生之间的关系进行调控，呈现出强制性和隶属性，属于典型的内部行政关系。[12]教育法律关系的这一特征非常典型地体现在20世纪60年代调整教育领域的法律文件中。比如1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》、1963年《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》。
随着教育体制改革和市场经济的发展，政府作为举办教育唯一主体的情况发生了变化，民办教育重回社会舞台。学校与行政机关之间的附属关系也发生了变化，1995年的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）直接赋予学校法人主体地位。教师与学校、政府之间的关系也发生了变化，《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）的出台将聘任制引入了学校，教师成为学校聘任的专业技术人员，其基本权益受到法律保护。学生也不再是单纯被管理的对象，而成为受教育权的权利主体，其权益受到法律明确保护。学生既是行政法上的特殊行政相对人，也是民法上的特殊民事主体。政府、学校、教师和学生之间关系的变化，使得教育领域的法律关系由单纯的行政管理关系转变为兼有公、私法性质的复合法律关系。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）出台后，兴起了民办教育热潮。民办学校在财政关系、师生关系上形成了区别于公立学校的新型法律关系。2021年《中华人民共和国家庭教育促进法》的出台，将家长也纳入了教育主体。此外，行政管理也出现了新的趋势，即尊重学校特别是高等院校的自治权，同时提出提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，加强高等学校章程建设等。[13]
因此，当前教育领域需要调整的法律关系至少涉及以下两种：国家对教育事业的行政管理中涉及到的行政法律关系，以及教育过程中涉及到的民事法律关系。[14]这些主要法律关系横跨公私法领域，有的属于传统部门法即行政法、民法所调整的法律关系，比如学校对教师进行处分的内部行政关系，以及部分教育服务合同关系和教育领域中的普通侵权关系。而特定条件下产生的独特的教育法律关系，比如聘任制下教师与公立高校签订的行政合同、学生取得学位的权利、学校对学生的教育惩戒等，并不完全属于传统部门法所调整的法律关系范围，需要教育法典作出明确的指引。由此，可以再度证成教育法典编纂的必要性。
2.调整方式的视角
与教育法律关系相对应的是教育法的调整方式。教育法对教育法律关系的调整方式横跨公私法，一部分可以直接适用传统的行政和民事的调整方式，比如财政划拨的给付行政关系，但是还有一部分需要有别于传统部门法的独特调整方式。
基于教育过程中出现的一些权力制约和权利保护需要，有时并不适合直接用传统部门法的方式进行调整。以对学生的教育惩戒为例，对于未成年学生在受教育过程出现的违法违纪行为，并不适合直接依据刑法和行政法进行刑事制裁和行政处罚。这是由教育的目的、教育惩戒的特性和未成年人的特点等决定的。[15]此时，采用一些教育领域特有的调整方式，特别是在教育领域采用“柔性执法”的方式，可以更好地实现教育与惩戒相结合的目标。另外，由于教育领域中学术自由、学校自治和行政管理之间的独特关系，很多时候也需要有别于传统行政法的调整方式。可见，目前教育法调整的教育法律关系经历了从单纯的行政法律关系到复合法律关系的转变，调整方式上一部分可以运用传统的部门法调整方式，一部分则需要运用教育法领域独特的调整方式。完全将其划分到行政部门法中，可能难以满足现实中对新型教育关系进行调整、对教育权利进行保护等需求。但同时教育法又尚未成为完全具有独特调整手段的独立部门法。
3.领域法的视角
正如马克思所言，“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想，相反地，法律应该以社会为基础”。[16]传统部门法的划分，在应对当代社会日新月异的发展时，开始显得有些力不从心，以问题和领域为基本定位的“领域法”和“领域法学”正在兴起。
在法治政府、法治国家和法治社会的大背景下，社会关系的变化引起了法律体系的变革和回应。在传统的部门法分类下，部门法之间存在法律空白且缺少沟通，导致一些新型社会法律关系无法向传统的部门法寻求保护、受到调整。即“部门法与部门法之间存在着很多间隙、裂缝甚至断层，环境法、知识产权法、教育法、传媒法等明显具有行业规律的法律，是部门法无法进行归纳和划分的。”[17]“尽管其他部门法可以为教育法提供手段、方法，但是其他部门法却不能完成教育法所承载的使命。”[18]有学者也指出，在教育法尚不足以成为独立部门法的情况下，教育领域的法律问题和研究方法又具有不能完全为已有的法律部门所解决的独特性。比如教育领域的学术自由、学术权利与行政权力之间的关系，都是教育法领域所特有的问题。一旦承认不是所有的法律关系都可以被纳入现有的部门法调整体系后，便可以体现出“领域法”这一概念所特有的充足解释力和广阔包容性。
一旦将教育法典界定为领域法，那么首先证明了教育法典编纂的必要性，因为教育法领域中出现的法律关系和法律问题，依靠已有的行政法规范和民法规范并不能完全解决，教育法和教育法典有其独立存在的必要性；其次，可以确定教育法典调整的对象，不仅包括教育管理行为中的行政法律关系，也包括平等民事主体之间的民事法律关系，还包括具有教育领域独特性质和随着教育事业发展出现的新型法律关系；再次，针对不同的调整对象，教育法典中的调整方式可以不拘泥于传统行政法的调整方式或者是传统民法的调整方式，既可以有传统部门法的调整方式，也可以有教育法明确规定的独特调整方式，甚至可以有对刑事法律调整方式的指向性条款。因此，教育法典应当成为打破传统部门法的壁垒，以教育活动或者教育法律关系为线索，采用多种调整方式对教育领域所有法律关系和法律问题进行调整的法典。“部门法”是对法的分类，而“领域法”是对问题的分类。“领域法”以“问题”和“领域”为基本定位，以对“同一类法律问题”予以归类作为目的，在此目的下而形成的“法的归类”只是“领域法”的一个逻辑“结果”。[19]
（二）教育法典应兼具管理法和救济法的功能
教育法典的目的和功能与教育法的性质紧密联系。若其属于行政部门法，自然可推导出教育法典具有管理法的目的和功能。同时，目前对教育权利的保护也已经成为教育法不可推卸的责任，由此可以认为教育法典也应当具备救济法的性质。[20]而教育法属于领域法的这一定位决定了教育法典可以同时兼具管理法和救济法的功能，因为一部法律完全可以有一个以上的功能目的，比如《中华人民共和国行政诉讼法》就同时具有实现权利救济、纠纷解决以及对公权力进行监督的多重功能。
1.管理法的功能
正如上文所述，在20世纪90年代出台的一系列教育法律法规中，教育法充分体现出管理法的性质。比如《教育法》《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国职业教育法》《民办教育促进法》等在体例和内容上都遵循了基本管理制度的逻辑，虽有涉及教师、学生的权利，但并未将其提升到相对重要的位置。而在《教师法》中，虽然明确规定了教师的权利义务，但在更大程度上还是强调对教师的资格、任用、培养、培训、考核等管理方面的内容。
尽管当前教育领域发生了很多新的变化，民办学校的性质、学校与行政机关、学校与教师、学校与学生之间的关系与以往国家单一兴办教育时的情况相比有了一定的变化。但是，由于教育事业的特殊重要性，公立以及私立学校的自主权依然要受到国家、政府和教育行政部门的严格监管，学校的设立、许可、管理和处分等依然不能脱离公权力监管的轨道。这决定了教育法典的一个重要功能仍然是调整对主要教育主体的行政管理关系以及学校这一教育主体内部的管理关系，因此教育法典首先应当是管理法。
2.救济法的功能
同时，教育法典应当兼具救济法的功能。已经有学者提出教育法以保护受教育权为目的，应当以“受教育权”为核心来组织教育法典。[21]事实上，除了受教育权，随着教育事业的发展，教育领域的法律也开始关注教育领域中各教育主体的权利保护和救济，主要体现在立法、行政管理以及权利救济等方面。
在立法方面，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第46条对公民的受教育权进行了明确规定。在教育法体系中，基本法《教育法》以及单行法《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）《高等教育法》等，都体现了对教育主体合法权益的保障，既包括对人的全面发展至关重要的受教育权，也包括对教师合法权益的保护。与此同时，国务院也通过一些行政法规对学生的人身安全、残疾人受教育权等进行保障；此外，国家教育行政部门先后制定了近百部教育规章，对师生基本权益进行保障。甚至，在刑事法律领域，出现了有关刑事考试案件的司法解释，将考试作弊相关罪名入刑，实际上是保护公民的平等受教育权。还有学者提出有必要明确规定高等学校学生获得学位的权利，以及赋予学生受到惩戒与处分时听证等相应的权利。[22]
在行政管理方面，在依法治国的大背景下，要促进政府职能转变，将教育管理活动纳入法治轨道。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十三章“建设高质量教育体系”中，提出加大教育投入、尊重学校办学自主权和引导社会参与学校治理等要求。在《教育部2022年工作要点》中，特别提出要全面推进依法治教，依法行政和明确行政管理权力边界，实施服务型和给付型行政，在一定程度上也是对教育活动中各主体权利的保障。
在权利救济方面，教育领域的法律不仅赋予受教育主体申诉、诉讼和复议的权利，还注重教育纠纷的预防和处理。“田永案”“刘燕文案”等教育案件的出现，都意味着受教育主体权利意识的加强。目前，在教育领域已经建立起以行政诉讼、行政复议为主，行政调解为辅的多元纠纷解决机制。2020年，教育部共办理行政复议案件174件，办理行政诉讼案件57件，国务院最终裁决案件5件。[23]
当然，有学者也指出，在当前教育单行立法模式下，教育法律救济制度存在着规则之间缺乏体系性、逻辑性，制度之间存在重叠、空白等问题，导致教育活动中各主体的权利难以得到充分的保障。[24]比如《教育法》规定了申诉和诉讼两种救济方式。《教师法》第39条规定了教育申诉；《普通高等学校学生管理规定》将学生的教育申诉细化为校内申诉和教育行政申诉；《中小学教育惩戒规则（试行）》还规定了学生或家长依法提起行政复议或行政诉讼的权利；《劳动人事争议仲裁办案规则》赋予了教师通过仲裁解决人事争议的权利；《高等学校学术委员会规程》规定高校成立学术委员会裁决学术争议等。目前教育活动中各主体合法权益的救济缺乏统一的途径，可能会引发教育法律文件之间的冲突和不协调，最终导致教育主体的权利难以得到切实的保护。这也需要教育法典对相关权利救济途径进行统一明确的规定。
在教育法典兼具管理法和救济法的双重性质的背景下，其编纂应当关注以下几点：首先，可以通过寻找贯穿管理内容和救济内容的编纂线索，比如教育法律关系来组织法典内容，将管理法和救济法的性质融合在一部法典之中；其次，在处理特定的教育法律关系时，可能在同一关系中同时出现管理、救济的双重目的，此时可以遵循先管理后救济的顺序来组织内容，比如在规范学校与教师之间的管理关系时，在规定了相应的管理规范之后，可以及时为教师权利可能受到的侵害提供相应的救济；再次，除了对以往教育法中的权利救济手段进行清理和统一后，在一些新型的教育法律关系中，权利救济既可以适用传统部门法中的权利救济手段，也可以突破原有的规定，创制教育法领域所特有的救济手段。
二、教育法典的体例结构
在明确了教育法的性质和教育法典兼具管理法和救济法的功能定位后，其性质和功能定位需要通过教育法典的具体内容进行体现，尤其体现在其内部体例结构以及外部与其他法律之间的关系上。教育法典内部体例结构关注在价值、体例和内容上做到完整自洽，形成层次分明、逻辑严密、内容协调的系统。外部则需厘清与宪法、行政法、民法以及法律法规、行政规章和地方性法规之间的关系。这对于教育法典在社会主义法律体系中获得不可替代的地位、发挥不可或缺的功能至关重要。
（一）教育法典的体例结构
1.教育法典是法律编纂而非法律汇编
从比较法的角度来看，我国的教育法典采用编纂的方式而非法律汇编的方式，似乎已经成为通说。“法典”一词本身就意味着其并非对现有法律文件的简单汇编，而是经过整理、编订而形成系统化的法律文件。[25]实务界和理论界的学者们也纷纷提出，编纂教育法典不是对现有的教育单行法的简单汇编：教育法典是对原有教育法律法规进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系重新进行整合的法律；教育法典是对已有的法律规范和法学研究进行提炼和综合，具有整体性、系统性、稳定性、衡平性、易操作性等特点。[26]
现有教育领域的法律法规中还存在着重复、冲突不协调的部分，比如教师的地位在《教师法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》中均有规定，形成了内容上的重复。关于教师的工资水平，《教师法》和《义务教育法》存在规定不一致的情况。[27]而不同位阶的规范性文件更可能存在不协调甚至冲突的问题。因此，需要在对现有的教育法律法规内容进行补充、修订、清理和协调的基础上，确定原则、统一概念，按照严密的逻辑顺序来编纂，形成一个具有整体性和系统性的教育法典。
2.总则部分的体例结构
目前，学界对教育法典吸取《民法典》的编纂经验，采取总则加分则的体例，已经形成了共识。[28]教育法典的总则应该以当前教育法体系中的基本法，即《教育法》为基础，采取“提取公因式”的立法技术，将共同的、一般的、普遍性的内容纳入总则部分，统摄整部法典。但是以何种线索来组织其内容，其具体的内容还存在一定的争议。学者观点的分歧主要在于：总则是以教育法律关系为线索，还是以受教育权或者更加宽泛的教育权利为线索展开，一些单独立法的内容放入总则还是分则。[29]有学者提出可以以法律关系为教育法典总则编的中心轴，也有学者提出教育法典总则可以以受教育权为核心，并在现有《教育法》的基础之上，将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要制定单行法的内容都纳入总则。[30]
本文认为总则应当按照教育法典的调整对象——教育法律关系为线索，围绕法律关系的主体、内容和客体展开，这样既符合法律逻辑，也是对《民法典》编纂经验的合理借鉴。总则部分至少应当包含以下内容：第一，立法目的，彰显教育法典兼具管理法和救济法的性质；第二，基本原则，至少应当包括“立德树人”“教育法治”“权利与义务相统一”“教育平等”等基本原则，而其中一部分已经在《教育法》的条文中有所体现；第三，基本概念，比如教学机构、学校、学生、受教育者等，以保证法典内容的科学性、严谨性和统一性。第四，教育主体，这是法律关系的主体，教育活动中权利和义务的承担主体，包括“教育管理部门”“学校及其他教育机构”“教师和其他教育工作者”“受教育者”等；第五，教育主体主要的教育权利与义务，即法律关系的内容，包括社会和家庭在教育中的责任和义务；第六，教育法律行为，教育法律关系的客体，包括教育管理行为、惩戒行为等的条件和一般规则；第七，教育类型，回应目前已有的教育单行法，为分则的展开逻辑埋下伏笔；第八，法律责任，明确规定教育法律关系主体违法应承担的责任形式，以及教育权利受到侵害时的救济途径，包括具体的规则和指向其他法律的引致性条款。
3.分则部分的体例结构
在将一般性、共同性的内容纳入总则之后，教育法典分则部分也需要按照一定的线索进行组织，由此形成一个逻辑完整的体系，将总则部分的原则和一般规则具体化。分则部分以什么为线索进行组织还存在争议，比如湛中乐教授认为，各分编可以采用按教育阶段、按教育举办者或者按教育和受教育主体的其中一种或者多种交融体例。[31]另外还有教育管理说、教育行为说以及教育法律关系说等多种学说。多位学者都主张按照教育的阶段和类别来组织。[32]并提出按照教育类型而不按教育主体，因为教育主体法律体系的规模要显著低于教育类别法律体系的规模，且总则可以对有关教育主体的内容进行规范，剩下的内容完全可以“内嵌”到不同的教育类别规定之中。[33]
如上文所述，如果按照教育法律关系对总则进行编排，教育法律关系中一般的和共同的内容都已经提取到总则部分，分则无须再按照教育法律关系或者教育主体展开。因此分则部分完全可以根据教育类型和阶段来进行组织，并以目前已经存在的相关单行法为基础，依次按照学前教育编、义务教育编、高中教育编、高等教育编、职业教育编和终身教育编进行展开，一些无法囊括其中的教育类型，比如家庭教育、特殊教育等，可以放入最后的“其他教育”中。[34]
（二）教育法典的规范衔接
教育法典除自身要成为一个层次分明、逻辑严密、内容统一的完整体系外，如果想要在社会主义法律体系中发挥其应有的作用，还需要有一个外部的逻辑表达，即教育法典在整个法律体系中的定位以及与其他法律的关系。
首先，教育法典是宪法的下位法，必须与宪法相衔接，将宪法中的相关原则和规定在教育法典总则中进行体现。比如我国《宪法》第19条对教育事业的规定、第46条对受教育的权利和义务的规定，都需要在教育法典的整体原则和具体规则中得到体现和贯彻。其次，教育法典需要与行政法相衔接。既然教育法典具有管理法的功能，需要调整教育领域中的行政管理关系，那么就需要与行政法的各项原则和规则相衔接。社会主义法治、依法行政、服务行政等各项原则，在教育行政活动中都需要被遵守。另外，在现行的教育单行法中，还存在着一些指向性条款。比如根据《教育法》和《义务教育法》的规定，国家财政性教育经费支出的比例及实施步骤、学校的学生人均公用经费基本标准以及义务教育经费保障的具体办法，由国务院或国务院财政部门会同教育行政部门制定。同样，关于学校的开办、许可、管理等具体内容，也需要教育行政部门进行进一步的具体规定。所以，教育法典需要在制定条文的过程中指明与其他相关行政法律文件之间的关系，以免相关条文与行政法律法规冲突，沦为具文。而教育领域特有的一些调整手段，比如“柔性执法”、学校自治、教育惩戒等内容，以及申诉、诉讼等教育权利的救济途径也可以在教育法典中进行明确规定，但是要注意与行政法、行政诉讼法的原则和规则相协调。
如上文所述，教育法典中调整的法律关系和调整手段横跨公私法。因为教育法调整的法律关系中存在一些关于聘用合同、教学和科研过程中产生的知识产权方面的法律关系，因此教育法典还需要与《民法典》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》等法律相协调。同时，教育法典与刑法中一些有关教育领域中的定罪量刑的内容也将构成法条的引致，或者一般法与特别法的关系。此外，其他教育单行法和相关的教育行政规章、地方性规章，都应当统一于教育法典之下，以保证教育法典在教育法治中的基本性、权威性和全局性。
三、教育法典的编纂步骤
（一）理论研究的准备
教育法典的编纂需要以教育法学的理论研究为基础。教育法学作为教育学与法学的交叉学科，其起步、发展与教育法治的发展紧密联系。我国的教育法学研究起步于1978年党的十一届三中全会召开和高考制度的恢复。从1978年起，教育部重新开始以法规的形式对基础教育进行规范。[35]1979年，学者开始在主要媒体上撰文倡导教育立法，[36]教育法学研究由此发端。1980年，以《中华人民共和国学位条例》的制定和颁布为标志，开启了新时期教育法制建设的历程。但是直到1993年，真正学科意义上的教育法学并未形成，仍处于教育法学的萌芽期。[37]
1993年，在《中国教育改革和发展纲要》提出对教育法治和教育法律体系建设的要求下，《教师法》通过。同年，我国第一部教育法学的专著《教育法论》出版。[38]湖南省较早创办了全国首家教育法学的专业期刊《教育政策法规研究》。紧接着，伴随着20世纪90年代教育立法的迅速发展，每一部教育法律的出台，都引发了教育法学界研究的热潮。2003年党的十六届三中全会对教育法的科学理性提出了要求，教育法学开始步入快速发展与繁荣阶段。随着教育法律体系的逐步完善，开始出现较为成熟的研究队伍和高质量的研究成果，学术团体成立，学术交流持续，并确立了教育法学作为法学二级学科的地位。在相关教育法律法规立法修法的过程中，学界大力建言献策，为教育立法做出了学理上的贡献。
尽管教育法学自1978年以来得到了长足的发展，但教育法学研究仍然存在着一些问题：一是法学学者对教育法的关注度不高。目前活跃在教育法研究领域的学者主要是教育领域的学者，“法学和教育学对教育法学建设的一冷一热态度现实地存在着”，“有关教育法学学科建设的论述，主要来自教育学学科的学者”。[39]二是学术界仍未就教育法学的独立性达成共识。与教育法的独立地位之争相联系，教育法学虽然取得了法学二级学科的地位，但是仍被视为行政法学中的一个组成部分，往往被行政法学所吸收和掩盖。关于教育法学的研究范畴、地位归属、与邻近学科的关系，一直都处在持续的争论中。三是教育法学尚未形成相对独立的研究方法和路径。作为教育学与法学的交叉学科，教育法学运用的研究方法无非是传统的实证法学、法社会学等方法，无法充分运用成熟部门法的法教义学方法。
自教育法典的编纂被提上日程以来，教育法领域的学者们展开了热烈的讨论，他们积极提出自己的观点和构想，但是相关的理论研究尚不足以完全支撑教育法法典化的过程。比如，对教育法典的功能定位、逻辑线索，对教育权利和受教育权利，以及学生、受教育者和学习者等概念的区分和厘清，[40]教育法典的基本原则以及一些具体制度，比如权利救济制度等，目前学界都尚未进行充分的讨论，更遑论达成共识。没有充分的理论支持和沉淀，教育法法典化则如无根之木，无法实现。
综上可知，目前教育法在学界，特别是在法学界的研究尚不足以支撑教育法法典化的编纂。有学者专门提出教育法的“教义化”程度不足。[41]由于教义学的任务就是进行解释与体系化，所以教育法的教义学研究可以提升教育法体系化程度，故其不仅是教育法成为独立部门法的必由之路，也是教育法法典化的必由之路。
（二）法典编纂的步骤
除了理论研究的不足，教育法律体系本身还存在着立法上的空白。如果以教育的类型和阶段作为分则的划分线索，那么有些阶段的教育，比如学前教育、终身教育，已有长时间的讨论和草案存在，可以尽快出台相关法律。从立法的角度来说，在比较齐全的教育单行法的基础上才能进行法典的编纂。在目前教育法律体系尚不完备的情况下，学者们都认为教育法典不可能一蹴而就，而要进行三步走，通过一个渐进式、三层递进式的过程。[42]
首先，是对教育单行法立法空白的补充、清理和体系化。在目前的教育法律体系中，还有一些教育阶段在立法上存在着空白。比如学前教育法、终身教育法等，已经经过多轮讨论，也有草案存在。应该首先出台这些法律，弥补现有的教育立法体系空白。覆盖各个教育阶段和教育活动中各个方面的立法是教育法典编纂的重要前提。但是，从我国教育立法的历程来看，基本都是为了应对现实中的教育问题而进行立法，或者根据教育活动的新发展新变化而进行立法，增加规范性文件，并无教育领域统一的立法体系规划。因此在立法空白存在的同时，目前的教育法律体系还存在着碎片化、臃肿化的问题，整个法律体系的构成并不科学，在不同的法律规范和不同层级的规范性文件中还存在重复、冲突等情形。因此，在弥补法律体系空白的同时，还需要根据当前教育领域的发展，在听取社会各界的意见和建议的基础上对已有的单行法进行修订，推动一部分成熟的教育规章升级为更加稳定的教育法规。同时对立法进行体系化调整，清理其中重复和冲突的部分，统一概念，使得现行单行法中的教育法规范成为结构完整、逻辑缜密、层次分明的规范体系，达成“类教育法典”。[43]当然，在这一过程中，也需要理论界对教育法领域的法律关系和法律问题进行充分的研究和讨论。
其次，编纂教育法典总则。在弥补教育立法空白，对已有的教育立法进行修订、清理和体系化的基础上，需要理论界对教育法典的一般性问题进行充分的讨论和研究，包括立法目的、基本原则、教育法律关系的主体、不同主体的权利义务等。正如上文指出，教育法典的编纂需要教育法学本身的教义学化和理论上的充分准备。在厘清这些法典编纂的基本问题后，推动立法程序的运行，运用“提取公因式”的立法技术，对总则进行编纂，并可以效仿民法典的编纂路径，先行公布总则。
最后，编纂各分则并进行整体的衔接和协调。在已出台的总则基础上，组织专家学者分别对分则的各个部分进行编纂。虽然目前学界对分则的划分标准还存在着争议，但一旦达成共识，就可以在原有的立法基础上，在各分则领域的理论指导下进行编纂。比如，分别对学前教育编、义务教育编、高等教育编、职业教育编等进行编纂。但是需要特别注意的是三方面的衔接和协调，即各分则与总则之间的内容衔接和协调、各分则之间相关内容的衔接和协调以及各部分内容与其他的部门法律法规之间的衔接和协调。各分则编纂完成并完成衔接和协调后，教育法典最终编纂完成。
结语
教育服务于人的全面发展与社会的全面进步，对民族和国家具有至关重要的意义。法典化是人类文明的最重要的成果之一，同时也是现代国家实现法治的最佳选择。法典的编纂意味着法律规范的体系化、教义学化和准则化。在我国民法典开启的法典化时代，教育法典的编纂是教育法治和实现教育现代化的理性要求，目前这一编纂工作也已经被提上了日程。教育法法典化首先需要厘清的就是教育法典的功能定位。教育法的调整对象是在教育领域形成的各种法律关系，这些法律关系既有公法上的行政管理法律关系，也有私法上的合同、知识产权等法律关系，其调整方式也横跨公私法。教育法的调整对象和调整手段具有其独特性，目前尚无法被既有的部门法全部涵摄，但形成独立的部门法的进程也似乎尚未完成。将教育法认定为领域法，一方面证成了教育法典编纂的必要性，另一方面为法典内容框定了范围。教育法兼具管理法和救济法的功能，这点需要在教育法典中进行明确的表达。通过寻找贯穿管理和救济内容的编纂线索来组织法典内容，将管理法和救济法的性质有机统合在一部法典当中。如果在处理特定的教育法律关系时，同时出现管理、救济的双重目的，此时可以遵循先管理后救济的顺序来组织内容。在一些新型的教育法律关系中，对权利的救济可以适用传统部门法中的权利救济手段，也可以进行突破，创制教育法领域所特有的救济手段。教育法典在性质上是法典的编纂而非法律的汇编，在体例上采取总则加分则的模式，已经在学界达成了共识。此外，还需要关注教育法典与宪法、行政法、民法典、知识产权法、刑法以及现行教育法律法规之间的配合与协调。在当前的情况下，一方面需要在理论上做好准备，进行教育法的教义化，对教育法编纂中的基本问题进行充分的研究和讨论，达成共识；另一方面需要对现有的教育立法体系进行补缺、修订、清理和体系化。在此基础上分步制定教育法典的总则和分则，最终实现教育法典的编纂，成为教育法领域“理性的典章”[44]。
【注释】
[1][日]穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，序第1页。
[2]参见童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第26-34页；马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期，第145-152页。
[3]参见雷槟硕：《教育法是独立的部门法》，载《华东师范大学学报》（教育科学版）2021年第10期，第115-126页；任海涛：《论教育法体系化是法典化的前提基础》，载《湖南师范大学教育科学学报》2020年第6期，第15-24页；马焕灵：《教育法法典化：可为、难为与应为》，载《青少年犯罪问题》2021年第6期，第4-15页；兰岚：《教育法典何以可能？——教育法法典化的现实挑战与实现进路》，载《青少年犯罪问题》2021年第6期，第16-28页；孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021年第1期，第31-37页。
[4]参见雷槟硕：《教育法是独立的部门法》，载《华东师范大学学报》（教育科学版）2021年第10期，第115页。另外持独立法律部门说的还有彭宇文：《教育法地位再探——兼论教育法学学科建设》，载《教育研究》2020年第4期，第125-138页。
[5]参见童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第26-34页。
[6]参见张文显：《法理学》（第5版），高等教育出版社2018年版，第103-104页。
[7]参见李连宁：《我国教育法规体系刍议》，载《中国法学》1988年第1期，第77页。
[8]参见王淑萍：《论教育法律法规的地位与适用标准》，载《青海师范大学学报》（哲学社会科学版）2007年第2期，第25页。
[9]参见覃红霞：《教育法地位问题新论——传统法律部门理论的超越与反思》，载《教育研究》2016年第7期，第44-51页；童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第26-34页。
[10]王申义、潘爱斌：《教育法律关系性质辨》，载《湖北师范学院学报（哲学社会科学版）》1995年第5期，第55页。
[11]劳凯声主编：《变革社会的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版，第64页。
[12]参见余雅风、姚真：《论教育法律关系》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第19页。
[13]参见中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content 5367987. htm.（最后访问时间：2020年4月10日）。
[14]参见余雅风、姚真：《论教育法律关系》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第20页。
[15]参见雷槟硕：《教育惩戒权行使的目标：培育规则意识》，载《复旦教育论坛》2019年第4期，第38页。
[16]《马克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292页。
[17]孙笑侠：《论行业法》，载《中国法学》2013年第1期，第53页。
[18]任海涛：《论教育法体系化是法典化的前提基础》，载《湖南师范大学教育科学学报》2020年第6期，第21页。
[19]参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，载《政法论丛》2016年第5期，第7-9页。
[20]参见苗正达、孙芳主编：《教育法学论纲》，法律出版社2017年版，第21页。
[21]参见王琦：《我国教育法法典化的证成与构想》，载《高教探索》2022年第1期，第56页。
[22]参见滕锐：《全面建成小康社会的受教育权法治视角》，载《人权》2020年第5期，第31页。
[23]《教育部关于2020年法治政府建设工作情况的报告》，中华人民共和国教育部政府门户网，http://www.moe.gov.cn/jyb_ xxgk/s5743/s5744/A02/202103/t20210331_523628. html.（最后访问时间：2022年3月10日）。
[24]参见程雁雷、蒋艳：《教育法典编纂背景下教育法律救济制度的规则探究》，载《青少年犯罪问题》2021年第6期，第29页。
[25]参见夏征农主编：《辞海》（中），上海辞书出版社1999年版，第2534页。
[26]参见鲁幽、马雷军：《我国教育法法典化的路径、体例和内容——2021年教育科学论坛教育法法典化分论坛综述》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第116-120页。
[27]《教师法》第38条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平。”《义务教育法》第31条第2款规定：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”
[28]湛中乐教授提出，编纂教育法典可以考虑参考民法典采取总分结构（总则+分则模式），将繁多芜杂的条文组合成一个整体。可以以《教育法》作为基础，制定教育法典总则编。李红勃教授提出，教育法典应当采用“总则+分则”框架体系，总则提供基础，分则提供制度支撑，形成一个内部的融贯体系。参见鲁幽、马雷军：《我国教育法法典化的路径、体例和内容——2021年教育科学论坛教育法法典化分论坛综述》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第116-120页。
[29]学者就总则的具体内容分别提出了自己的观点，参见童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第32-33页；刘旭东：《教育法法典化：规范意涵、时代诉求及编纂路径》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第31-33页；王琦：《我国教育法法典化的证成与构想》，载《高教探索》2022年第1期，第56-57页。
[30]参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期，第151页。
[31]参见鲁幽、马雷军：《我国教育法法典化的路径、体例和内容——2021年教育科学论坛教育法法典化分论坛综述》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第116-120页。
[32]参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期，第151页。
[33]参见刘旭东：《教育法法典化：规范意涵、时代诉求及编纂路径》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第32页。
[34]参见童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第33页。
[35]1978年，教育部重新颁布了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》。
[36]参见蒋南翔：《谈教育立法问题》，载《人民日报》1980年9月18日第3版；吴福生：《教育要立法》，载《瞭望周刊》1985年第3期，第37页。
[37]参见余雅风：《我国教育法学的发展及其对教育法治的回应——基于学术史的视角》，载《教育学报》2021年第1期，第144页。
[38]参见劳凯声：《教育法论》，江苏教育出版社1993年版。
[39]蒋后强、余兴凤：《教育法学学科建设及人才培养的路径探索》，载《学位与研究生教育》2016年第9期，第26页。
[40]在《义务教育法》中有“学生”一章，而《教育法》中有“受教育者”一章，《高等学校接受外国留学生管理规定》中有“学习者”一词，这几个名词概念之间存在着一定的交叉，在使用上需要厘清和统一。
[41]参见雷槟硕：《教育法是独立的部门法》，载《华东师范大学学报》（教育科学版）2021年第10期，第124页。
[42]参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期，第151页；童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第32页；王琦：《我国教育法法典化的证成与构想》，载《高教探索》2022年第1期，第57-58页。
[43]参见童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期，第32页。
[44]石佳友：《解码法典化：基于比较法的全景式观察》，载《比较法研究》2020年第4期，第15页。
