罗智敏*

　　近些年来，如何健全和完善现有的人权保护机制成为各国面临的一个主要问题，作为保护人权与监督行政的监察专员制度日益受到各国的重视。在古罗马，保民官制度、城市保护人的职能与监察专员在一定程度上体现出相似性，甚至一些西方学者提出他们是现代监察专员的雏形。在人权保护发展的今天，对这三种制度的比较研究具有重要意义。

　　一、风靡世界的人权保护与行政监督手段：监察专员制度

　　监察专员制度（Ombudsman）[1]起源于瑞典，1709年，瑞俄战争失败后逃避在土耳其的瑞典卡尔十二世了解到了一项保证官员遵守伊斯兰法律的“Qadi al Quadat”制度，回到瑞典后，卡尔十二世于1713年10月26日颁布法令设立了一个称为“Konungens högste ombudsman”的专员，其任务是监督王室司法和行政官员遵守法律及履行职责。1809年瑞典通过了新宪法，设立了议会监察专员（Justitieombudsman），他有权监督法官与政府官员是否遵守法律和法规，并能够提出修改法律的建议。

　　起源于瑞典的议会监察专员制度逐渐在世界各地广泛传播，首先在斯堪的纳维亚国家的芬兰（1919）、挪威（1952）、丹麦（1955），接着从上世纪五十年代开始欧洲大陆大部分国家都设立了自己的监察专员，如联邦德国（1957），英国（1967），以色列（1971），法国（1973），葡萄牙（1976），卢森堡（1976），奥地利（1977），西班牙（1978），爱尔兰（1980），荷兰（1981）等。二十一世纪之初世界上已经有１００多个国家在国家、大区、市等不同层次上设立了监察专员，并且出现了国际性及区域性的监察专员协会，如1978年在加拿大成立的国际监察专员协会（IOI），1988年成立的欧洲监察专员协会（EOI），1992年成立的伊比利亚美洲监察专员协会（AIO）以及1996年成立的亚洲监察专员协会。

　　当然，世界上并不存在完全相同的监察专员制度，各个国家监察专员都有自己的特征，比如名称上就叫法不一，法国称为“调解专员”（Médiateur），意大利称为“市民保护人”（Difensore civico），而西班牙及拉美国家称其为“人民保护人”（Defensor del Pueblo）。在监察专员的设立方式方面，大多数国家都由议会选举产生，也有些国家如法国由总统任命；其权力范围上，大多数国家的监察专员享有调查权、建议权、批评权与公开权，有一些国家也赋予监察专员起诉的权力，如向宪法法院提起违宪审查之诉、针对行政机关提起的诉讼等；在公民申诉程序方面，大多数国家规定公民可以直接向监察专员申诉，而有的国家则需要通过其他机构的转交才可以。差异虽然存在，但是监察专员的性质是不变的，那就是他是一个接受公民申诉的机构，其任务是保护公民的权利，监督违法与不良的行政。

　　二、人权保护的罗马法渊源：罗马保民官与城市保护人

　　从监察专员保护人权、监督行政的使命分析，自然使人联想起古罗马存在的两种相似的制度，那就是罗马共和国时期的保民官以及罗马帝国时期的城市保护人，甚至有些学者强调古罗马的保民官及城市保护人制度是现代监察专员制度的起源。[2]

　　罗马保民官（Tribuni plebis）是平民选举的官职，具有神圣不可侵犯性，“凡是侵犯保民官的人，将被作为牺牲品献祭给朱庇特神，他的家产将在土地神和子女促生神的庙宇中拍卖”。[3]保民官产生于平民革命，不属于正常国家官职系列，但是其权力却可以与罗马共和国的任何其它机构相抗衡，在历史发展的进程中，保民官主要享有帮助权（ius auxilii），即帮助平民抵抗不受贵族执法官治权的侵害；否决权（ius intercession），这是保民官最重要的一项权力，保民官可以否决他认为有损于平民利益的其他国家机构的一切行为，它可以对抗一切官员的命令，甚至可以反对元老院的决议以及交付民众大会的建议。[4]这种权力不是来自于法律，而是来自于平民的誓约，它的威力如此之大，以至于能够使“国家机器停止运转”；[5]强制权（ius coercitio）是保民官所享有的一些强制性的权力，包括拘捕、罚金、提起罚金之诉或死刑之诉，也针对卸任执法官在职期间所犯下的罪行；[6]召集并主持平民部落会议的权力（ius agenda cum plebe），[7]作为平民的官职，保民官可以召集平民部落会议（concilia plebis tributa），选举平民官职（保民官和平民营造司）。此外，在公元前287年的霍尔滕西法（Lex Hortensia）将平民会决议（plescibita）最终具有法律效力后，保民官也拥有了法律建议权。在平民部落会议上，保民官还可以主持平民大会，对那些在职期间滥用权力的卸任官员进行审判；最后，在罗马共和国后期，保民官可以被选为元老，并且获得了召集元老院会议的权力（ius agenda cum senatus）。

　　保民官一直以保护弱者捍卫人民权利的形象出现在历史的舞台上，虽然在罗马共和国后期，保民官成了个别集团所利用的争权夺利的工具，但是作为一种特殊的监督机构，他始终在罗马共和国宪政中起着非常重要的作用。卢梭这样评价保民官，“作为法律的保卫者，他要比执行法律的君主与制订法律的主权者更为神圣、更为可敬。这是我们很明显地可以在罗马看到的；罗马的那些高傲的贵族们总是鄙视所有的人民，但他们却不得不在一个平凡的、既无占卜权又无司法权的人民官吏的面前低下头来。”[8]

　　除了保民官以外，在罗马法中还有一种为保护公民权利而设立的官职——城市保护人（Defensor civitatis）。城市保护人由瓦伦提尼安一世^[9] 为挽救帝国危机而采取的措施之一。[10]公元364年4月27日，在瓦伦提尼安与瓦伦斯给意大利禁军长官（praefector praetorio）普劳布斯的一道谕令中规定，应该设立保护人（officio patronorum）保护所有在伊利里亚的平民，以免他们受到大土地主、官员和议员们的滥用权力及武断专横的侵害。[11]从瓦伦提尼安一世设立城市保护人开始，城市保护人的性质、任务及产生方式在以后的发展进程中并非一成不变，经历了不同时期：

1. 最初（公元364年到387年）城市保护人由禁军长官自由选择由皇帝认可，任期五年，[12]这一时期城市保护人的任务主要是保护平民不受官员及其他有权势者的欺压，同时还被赋 ……（全文请阅读费安玲主编《学说汇纂》第三卷第54页至第67页，知识产权出版社2011年出版）（编辑：陈范宏）