马俊驹*

中国的集体土地所有权制度，是在上世纪50年代个体农业社会主义改造中逐步形成的，其中典型的集体所有权主体形式是高级合作社。当合作社过渡到人民公社后，它已不再是单纯的集体经济组织，而是一种由国家直接控制和管理的“三级所有”、“政社合一”的层级组织。在这种体制下，国家可以：通过人民公社严格控制农民的村落身份，限制其职业选择和迁徙自由；直接掌握集体对土地的使用和收益，禁止集体对土地权利的处分和流转；强行获取集体的农业剩余以实现工业资本积累，阻遏包括劳动资本在内的各种形态资本对集体农业的介入。从而形成我国封闭性的农业生产模式和城乡分隔的二元社会结构。改革开放后，上述适应计划经济的制度准则还没有得到彻底改变。这些年来，集体土地所有权的绩效甚微，它已越来越不能适应我国社会主义市场经济和城市化的快速发展。所以，中国农村土地财产权结构的变革须以集体土地所有权制度的改革为起点。

一、集体土地所有权的性质与价值目标

（一） 集体土地所有权既公又私的双重属性

集体土地所有权并不是一项传统的私法上的所有权，它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权具有二重性：一方面农民作为集体的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利；另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者，只有当农民个人享有的土地所有权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权。¹ 这种权利结构使集体土地所有权表现为以下特点：主体的构成呈多元且不特定，集体经济组织在法律形式上是权利主体，但其成员也不是利益的被施予者，而是由法律保障的实质意义上的权利者，由此形成公有权的二重权利结构；客体则以土地为基本的生产手段，但土地不是孤立的生产要素，所以与土地相关的生产要素也应随土地进入法律调整的视野；内容的双层机制，集体经济组织的权利和义务以及其成员的权利和义务交织一起，其成员对公有财产拥有平等的权利和义务，是产生所有集体经济组织公有权的基础。

在新的历史条件下，作为公有制的集体土地所有权如何与市场有机地结合起来，一方面生产资料实现公有制，另一方面资源配置则利用市场机制，从而既能使广大农民享有平等的土地权利，又能使农村经济高效率地运行，这就需要法律为此作出合理的设计。集体土地所有权是生产资料公有制在法律上的直接体现。一方面，它是公有权，由此确保每一个集体成员公平地、稳定地分享本集体的土地权益，从而在特定的集体经济组织内实现经济平等，也为社会主义公有制的全面发展奠定基础；另一方面，它又是一项私权，由此促成其权利主体能够运用市场手段联结和参与广泛的社会经济生活，从而打破农村集体狭隘、封闭的经济体制，为提高经济效率构成一种特殊的法律机制。总体上讲，集体土地所有权以内部的权利结构而言是公有权关系，而以对外的权利性质而言是一项已经脱胎于公有权的私权关系，只有这样它才可能进入市场、融入市民社会生活，不断壮大农村集体经济。

（二）集体土地所有权公平与效率的价值目标

集体土地所有权的构造以公有制为基本前提，公平和效率是公有制所追求的双重价值目标。从土地所有权制度的历史考察发现，当一个国家还有大量人口依赖土地而生存时，为了保障他们的基本生存需要，国家不得不限制土地流转与集中，以实现社会基本公平和稳定。但是，当国家强化土地对农民的生存保障目标，限制土地流转与集中时，就必然会导致土地的零碎化，而以牺牲效率目标为代价。² 这一矛盾如何解决、能否解决是集体土地所有权制度改革的关键所在。

在不同的历史条件下，各国往往是以单一的“公平”或“效率”价值取向来设计土地所有权制度的。我国现行的集体土地所有权制度也不例外，它起始于计划经济时代，至今仍然保留了原人民公社的基本层级结构，并以传统的土地观念和对“农民、农村、农业”状况的滞后认识为依据，着重强调农民均等获取生存保障的公平价值目标，而忽视规范实现效率价值目标的法律途径。但在市场经济条件下，我国城乡经济结构已经发生巨大变化，如果单一强调“公平”或单一强调“效率”的价值目标都是片面的，没有效率的公平或没有公平的效率都不是社会主义公有制所追求的价值目标。因此，建构一项同时体现“公平”与“效率”价值的集体土地所有权制度才是我们真正的目的。

二、集体土地所有权主体的独立性和组织建构

（一） 集体土地所有权主体的成员构成

“改革集体土地所有权制度的关键就在于重塑可以与基层政权以及基层自治组织区隔的集体经济组织。” ³改革开放后，我国原人民公社转变为乡（镇）政府、村委会、村民小组“三级所有”的层级体制，“政社合一”的性质并没有发生本质的改变。很多场合下，村委会作为村民自治组织的执行机关，还要协助基层行政，充当“基层政权”的角色，还要经营管理集体资产，担负着“经济组织”的管理职能，而具有独立法律地位的集体经济组织并没有普遍建立，其土地经济价值不能得到充分的体现。因此，如何改变和完善这种集政权、经营、管理和自治功能为一体的组织形式，就成为我国农村土地所有权主体形式改革的关键。

我国《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”所以，集体土地和其他财产所有权的主体是本集体成员集体。在这里，本集体成员是指世代或长期稳定生活在特定村落的村民，他们具有确定的农民身份，是构成集体土地所有权主体的成员；集体是社会群体发展的一种高级形式，它不仅是特定人群为追求共同利益、为着共同目标、遵守共同规则而组合的群体，而且它的发展目标与全社会的根本利益相一致，它所遵守的规则应是法治化的社会规则。集体一词不是传统法律用语，但也不是不可捉摸的抽象概念，

   （原载于第五届“罗马法●中国法与民法法典化”国际研讨会论文集，2014年9月●北京。

     电子版编辑：杜萌）

*马俊驹，清华大学法学院教授，博士生导师。

1参见邵彦敏：“‘主体’的虚拟与‘权利’的缺失”，载于《吉林大学社会科学学报》2007年第4期。

2刘俊：《土地所有权国家独占研究》，法律出版社2008年版，第321页。

3 马俊驹、杨春禧：“论集体土地所有权制度改革的目标”，载《吉林大学社会科学学报》2007刘俊：《土地所有权国家独占研究》，法律出版社2008年版，第321页。