罗智敏*
一、意大利立法中对民众诉讼的规定
民众诉讼是一种古老的罗马诉讼制度，任何罗马市民（除妇女和受监护人外）都有权提起该诉讼，如根据公元前9年的《关于水道的昆其亚法》（Lex Quinctia de Aquaedutibus）规定，[1]任何人不得破坏管道、沟渠、公共水库，不得拦截水流流向，针对这种行为，任何人都可以诉讼。民众诉讼体现了罗马市民对共同体利益的维护，在古罗马对保护公共利益起到了重要作用。[2]由于民众诉讼与中世纪的封建制度不相适应，几乎在整个中世纪民众诉讼都消失了。直到十九世纪，由于自由主义强调个人的重要地位，要求个人直接参与国家公共事务，自然而然民众诉讼被重新研究，一时间出现了研究民众诉讼的热潮，乃至在欧洲出版了以研究民众诉讼为主题的专著。[3]
与传统的罗马法民众诉讼的理念不同，在自由主义时期，民众诉讼在欧洲被认为是一种公民参与公共事务的民主工具。[4]在现代的立法中，民众诉讼第一次出现在比利时1836年3月30日的关于市政府行政机关的法律中[5]；法国在1837年6月的一项法律中也有关于民众诉讼的规定。民众诉讼在意大利第一次出现在撒丁王国1859年10月23日有关市、省选举法以及同年11月的政治选举法中。[6]随后民众诉讼在意大利陆续被规定在以下不同的领域内：
1、与选举有关的民众诉讼[7]
在规定民众诉讼的有关选举的法律中，尽管对起诉资格使用的字眼不同，如“任何人”或者“每一位享有选举资格的人”、“每一位公民”、“任何公民”、“任何选民”等，公民总是具有积极主动的诉讼地位，他们可以进行诉讼以改变或纠正由市议会或省议会所决定的选举名单，并且能够上诉到上诉法院直至最高法院。显然，立法者在选举法中引入民众诉讼与自由主义法学派所支持的民众诉讼是一种民主手段是相吻合的，因为选举恰恰是最大程度能够体现民主的领域。
1967年3月30日第223号法律规定了政治选举中的民众诉讼，直到现在仍然有效。根据该法律，针对由市选举委员会所提出的名单中的任何选举登记、取消以及拒绝登记或忽略取消的行为，每一位公民都有权向区选举委员会提出异议；针对区选举委员会或其分委员会的决定，任何公民都能够向上诉法院起诉。
1968年2月17日第108号法律也规定了在行政选举中关于议员（市、省、和大区）的合法性的民众诉讼。在欧盟议会的选举方面也有类似的规定。1979年1月24日的法律[8]就规定了对与选举程序有关的公布选举结果的行为，任何选民可以向拉齐奥的大区行政法院提起诉讼，针对该法院的判决，败诉方可以上诉到国家理事会。
2、与市政府有关的民众诉讼
在意大利的立法中，有一种民众诉讼在罗马法中是不存在的，那就是对于本应由市政府提起的诉讼，在其不行使诉权的情况下可以由任何公民来提起。
这种民众诉讼最早规定在1889年2月10日的省和市政府的法律中，该法第114条规定了任何纳税者根据省行政委员会的批准都可以提起本应由市政府或其机构提起的诉讼。行政委员会在批准之前应该听取市议会的意见，在其批准之后，法官应该命令市政府参加到诉讼中，在败诉的情况下，诉讼费用由起诉人承担。[9]在1990年关于地方自治的第142号法律中第7条第1款规定，任何选民都有资格提起本应由市政府提起的行政诉讼。随后，2000年第267号立法性法令的第9条第1款又承认了任何公民可以向普通法官提起一般民众诉讼的权利，公民不仅可以提起本应由市政府提起的诉讼或上诉，也可以提起由省政府提起的诉讼或上诉。
3、与公共福利有关的民众诉讼
1890年7月17日第6972号法律规定了有关公共福利的民众诉讼，该法第82条规定：“除了1864年3月20日第2248号法律所附E之规定和其他规定了行政和司法权力的法律外，依据本法第7章的规定，任何公民，只要其福利属于省、市或者其机构，都可以提起为了机关的利益或穷人福利的以下诉讼：
1）为了机关或者穷人的权利，与机关的代表一起或替代他们提起针对第三人的诉讼；
2）针对机关的代表或管理者，为了自己本身利益而提起诉讼，但是诉讼主体限于以下几种：为了确认在法律规定的情况下任命无效和职权到期，与是否具有损害事实无关；‚ 为了使得已经被提起诉讼的债务得到履行；只要对这些债务已经作出判决，或者被第29和30条中所涉及的一些规定所确认；ƒ 为了在刑事诉讼中附带民事诉讼并且获得合理赔偿。
可以看出，这部法律规定了两种民众诉讼，在第一种情况下起诉者可以代替机关或者穷人而起诉，而第二种情况却是为了实现自己本身的利益，并只有在法律规定的那三种情况下……（全文请阅读费安玲主编《学说汇纂》[第二卷]第178—181页。知识产权出版社2009年出版）
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[2]除了民众诉讼外，在罗马法中还存在一种民众令状，即在公共利益将要受到威胁或者已经受到威胁时，任何人（一般不包括妇女和受监护人）都可以向执法官提出令状进行保护。比如在保护公共道路方面，任何人可以申请禁止他人在公共道路上施工的禁令(D.43,8,2,20)，或者对于已经实施了得非法施工行为，任何人可以申请要非法施工人恢复道路原状的恢复令状(D. 43,8,2,35) ；对于禁止他人使用公共道路的任何人都可以申请禁止性令状(D.43,8, 2,45)。
[4]现代罗马法学家对古罗马的民众诉讼具有私法性质还是公法性质持有不同的看法。以蒙森为代表认为民众诉讼是一种代理人诉讼，在十九世纪中期的欧洲占主导地位，即公民个人并不是根据自己的权利提起诉讼，而是根据一种共同体的权利，提起诉讼的个人是共同体的代理人，行使的是一种公共的职权。另一种观点认为，原告提起诉讼保护的是个人利益，而不是作为国家代表人提起诉讼的。对民众诉讼理论影响最大的是德国法学家布伦斯，他认为应该区别由法律规定的民众诉讼和由裁判官法规定的民众诉讼，只有后者才是真正的民众诉讼。由法律规定的民众诉讼判决利益归于国库，所以这是一种代理人诉讼；而由裁判官法规定的民众诉讼中，判决利益归于公民个人，原告是完全直接依据自己的个人主观权利而提起诉讼的。参见，法达（FADDA）,《民众诉讼》（Azione popolare），罗马，1972年。
[7] 规定与选举有关的民众诉讼法律众多。1882年的政治选举法中规定了对选举犯罪的刑事民众诉讼；1895年新的政治选举统一条例也做出了同样的规定；1889年2月的市和省的法律规定任何选民对于该法中规定的犯罪都可以提起刑事附带民事诉讼；这部法律新的1898年统一条例还规定了为了保护投票权的民众诉讼，该法规定：1）针对市委员会所提出名单中的任何登记、取消以及拒绝登记或忽略取消的行为，任何公民都可以向省选举委员会提出异议；2）任何公民都可以对省委员会的决议或决定提出上诉，或者针对市政府的永久名单的错误或虚假的修改行为向上诉法院上诉；3）任何公民针对选举程序问题也可以上诉，仅涉及选举合法性的争议，以使省行政委员会的决议无效；4）任何选民都可以因选举的犯罪提起刑事附带民事诉讼。随后，1890年7月关于慈善机构的法律赋予任何公民（在省、市或其机构享受福利）都有权提起针对该机构的代表人或领导者的诉讼，以确认该法规定情况下的任命无效或职权到期。1908年5月21日的市和省法律的统一条例以及1915年2月4日的法律又都规定了1898的法律规定的民众诉讼。意大利共和国建立以后，1946年10月7日第1号法律—政治选举法又规定了前述法律中所规定的民众诉讼。
该规定被2004年3月27日有关在意大利选举的欧盟议会成员的第78号法律第2条采纳。.
该条款最初被规定在1898年5月4日的法律中，后1915年第158号法律又予以确认，1923年第2839号法律将其修改，最后被1934年第383号法律废除，但在1947年第530号法律中有被规定。提起诉讼要符合三个条件：首先，原告必须是纳税者；其次，由原告承担诉讼风险；最后，要经过省行政委员会的批准。宪法法院曾认为，原告资格只赋予给纳税者是在公民之间产生的歧视，与宪法第3条相悖，于是随后宣布1915年的第148号法律第225条无效，因此该条规定只有纳税人而不是任何公民都享有提起民众诉讼的权利。
