意大利的行政改革

马里奥·萨维诺Mario Savino*

罗智敏 译

 

摘要：1 前言

      2 从20世纪90年代开始的行政改革：起源和发展

      3 职能的改革：分权与私有化

      4 机构的改革：专业化、“中央”的改革及与欧共体的协调

      5 人事改革：与公共行政机关劳动关系的私人化管理和对领导职务的改革

      6 财政改革：从将预算作为压缩开支的工具到“超级预算”

      7 行政程序的改革：1990年第241号法律和简化政策

      8 检查的改革：对结果的检查和服务公约

      9 意大利行政改革的总结

 

    在二十世纪最后的二十五年，欧洲主要国家的行政改革经历了一个巨大的加速进程。在意大利，国家机器的现代化进程开始得较晚。实际上，只有到了二十世纪九十年代初，公共行政机关的改革才被列为政治议程的首要任务，成为一项独立稳定的方针。[1]

    在二十世纪八十年代之前，由一些权威学者、[2]研究委员会[3]提出或由一小群行政官员[4]进行的行政改革建议，很少被规定进法律之中，而它们给意大利行政现实所带来的实际变化就更少了。长期以来，意大利共和国的政治体系由行政官僚和稳定的执政党派之间的紧密联盟所支撑，这是形成保守和抵制改革的决定性因素。

   向多数选举制的过渡有利于前述状况的改变，并最终打破了先前的平衡体制。除此之外，一些来自外部的压力——全球化、随之而来的各国立法与行政体系的竞争、来自私人部门技术的广泛推广（以所谓“新公共管理”而闻名）、科技的发展，尤其是由欧盟规定的越来越严厉的改善经济和预算方面的要求——也促使九十年代初期以后的政府产生了一种革新的愿望。行政改革，特别是在钱皮（Ciampi）政府期间，成为了一项独立的公共政治方针：它具有了自身的正当性，不再是从属于其它政治目标的、工具性的东西。行政改革的任务被托付给了专门的机构和政府代言人，并因此成为了一项基本的公共利益。

   本文旨在于对近些年涉及意大利行政改革的情况进行一个总结。后文的分析主要考虑了以下六个因素：职能、机构、人员、财政、程序和监督。但是，首先需要对我们意大利体制现代化进程的起源和发展做些说明。

 

    在起源方面，有关意大利公共行政改革的第一个有组织性的计划在1979年的《关于国家行政主要问题的报告》（所谓“扎尼尼报告”）[5]中得到了阐述。该报告指出了公共领域缺乏效率的主要原因，并建议引入一系列有关行政技术、科技、人员和组织机构的革新。然而，只是到了十年之后，扎尼尼报告中的部分内容才得以实现。实际上，第一批重要的有关改革的法律出现于1990年：在这一年，通过了一些基本性的法律，其中包括1990年 6月8日关于地方机关新体制的第142号法律，1990年7月30日关于公共银行私有化的第218号法律，1990年8月7日关于行政程序的第241号法律，1990年10月10日关于竞争规则的第287号法律。

   接下来是三轮的改革。第一轮改革发生于1993年到1994年。钱皮政府确定了一个广泛的改革方案，这个方案被规定在了两个重要的文件中：《关于公共行政情况的报告》和《公共行政现代化方针》。前者深入地考察了公共行政中存在的问题，后者则提供了可能的补救方案。尽管钱皮政府存在的时间很短，但仍然实现了众多的改革：重组监督机构、引入服务公约、启动精简政策、对公共职位私人化方案的界定（前届政府已提出方案）。其它方面的改革——特别是中央行政机构的重组——由于政府下台而没有实现。

    经过三年时间相对的停滞，从1997年到2000年开始了第二轮的改革。在此阶段，开始了第三次分权进程（首先是通过在不改变宪法的情况下进行立法干预，然后是通过修改宪法第五章而实现），重组了中央行政部门（压缩部的数目，设立局），完善了公共职位的私人化，对领导阶层做出新的规定，继续实行精简的方针，完成监督体制的重组（至少在规范的层面上）。

最后，2001年中右派联盟上台执政。本届政府在执政初期并不活跃，但后来它也进行了一系列的革新。于是，对领导职务的规范得到了进一步的修改，对中央行政部门开始了新的改革尝试，继续实施了精简的方针，并对分权程序进行了修改。

 

    在20世纪80年代末，意大利行政体制的特征为高度集权。延期实行的大区制度和前两次地方自治尝试的失败，至少部分地解释了上述现象。此外，公共服务、银行和保险服务的提供仍然在很大程度上被托付给具有公共性质的主体。由此，在组织机构层面上，中央机构明显地超负荷。而且，国家也面临着不断增长的公共债务。

九十年代进行的改革导致了一种发展趋势上的反转。事实上，一个对行政职能进行重新配置的广泛进程开始出现并得到了强化。作为这一进程的结果，一方面，国家职能发生分化，而大区和地方机关的职能有所增强；另一方面，公共企业的私有化也有利于改善财政状况，并将经济活动交还给私人进行。

    在分权方面，第一个重要的法律是1990年关于地方机关体制的第142号法律。[6]但是，这部法律并没有触及国家职能的层面。它仅规定了大区的职能向地方机关的转移，并确定了这种转移要遵守辅助性原则。

    1997年3月15日第59号法律在国家职能的分化方面迈出了关键的一步。立法者以两种方式重新设计了职能的分配。首先，国家仅享有法律所明确列举的一系列职能和任务（1997年第59号法律第1条），所有其它的职能均授予给了大区和地方机关。其次，规定了不同级别政府的职能分配要遵守一系列的原则，其中包括辅助性原则、区别性原则和适当性原则。

    在此项改革——通过转移必要的资源以执行所被授予的任务——即将完成之际，2001年10月18日第3号宪法性法律批准了一项新的改革，它直接改变了宪法的规定。与1997年第59号法律的规定相比，这一宪法性法律肯定了在行政职能的分配中中央与地方关系的倒置以及辅助性、区别性和适当性原则具有的宪法性地位。[7]然而，这一宪法性中包含了一个至关重要的新的要素：行政职能优先授予市，只是以辅助和次要的方式授予省、大区及国家。于是，作为1948年宪法基础的两项原则（即国家权力剩余的原则及立法职能与行政职能平行的原则）完全被推翻了。第一个原则走向了它的反面，即市政府剩余权力的原则。第二个原则（平行原则）被立法权力和行政权力之间明显的不对称取代了：前者被授予大区和国家，而后者则主要由市来行使。[8]现在正进行的对宪法第二部分的修改似乎并不会推翻上述改革方案。[9]

    我们来看一看私有化政策。尽管从1990年才开始启动，[10]但这一政策已取得显著的成效。根据经济部最近的一份报告，意大利位于战后经济恢复世界排名榜上的第二位（在日本之后），在欧盟国家居于首位。在1992年到2003年期间，来自出售公共投资的收入达到了880亿欧元，其中仅在2003年就实现了166亿（这个数字相当于全球私有化总收入的34%）。[11]这一政策的势头似乎还没有穷尽：现届政府已经表示，在接下来的四年中将继续将1000亿欧元的国家财产私有化。

以前，公共权力的行使一般仅委托给一级行政机关，也就是国家一级的部。作为分权和私有化的结果，现今的情形已不再如此：国家丧失了其职权上的专属性，它剥离了自身的权力，将其一方面赋予了下级的公共权力机关，另一方面则赋予了私人。

 

    组织机构的改革对意大利行政体制影响体现在以下三个方面：专业化、规模和协作。这三方面的改革产生了不同的结果。

    专业化的趋势主要是通过建立自治性机关和专业局而表现出来的。[12]在1990年前，自治性机关只有三个：公司和证券交易所全国委员会（Consob，1974)，出版监管局（1981）和私人保险监督机构（Isvap，1982)。从20世纪90年代起成立了大约十个自治性机构，其中最重要包括：市场与竞争监督局（1990），贯彻在公共服务部门行使罢工权之法律的保证委员会（1990），电力和煤气管理局（1995），通讯保证局（1997）。近年来，行政机构表现出了对自治性机构权力的侵蚀，想重新将它们据为己有。但是，这种倾向却受到了世界和欧洲权力的限制：根据国际和欧洲的规则体系的要求，由各国权力机构行使的很大一部分职能应交由自治机构独立行使。

    至于行政性的专业局，在1999年重新改组中央政府部门之前，存在大区卫生服务局（1993）、公共行政机关法律代表局（1993），国家环境保护局（1994），市政府秘书簿管理局（1997），国家能源和环境局（1998），意大利航天局（1998年重组）。1999年的改革确定了一个一般模式[13]，并规定设立13个新的专业局。然而，其中的一些局仍未被设立，一些局已经被取消，[14]一些局后来又被改造成其他机构。[15]最近又成立了一个新局，但是它的特征至少在部分上与先前确立的一般模式有所不同，[16]后者似乎已经不再明朗了。

     自治性机构与专业局之间的区别主要表现在它们与中央行政机关的关系上（自治性机构完全摆脱了部的责任, 而专业局却不尽然）以及它们所履行职能的性质上（前者履行的是规则创制和裁判的职能，后者的职责则具有技术性和操作性）的不同。然而，这两种组织形式也具有相同的特征：它们都是一种代替部委的组织模式；它们都代表着从事技术性行政活动之组织的重要性的增加；它们都能够使部委机关减轻职能；在组织的层面上，它们都强调政治和行政的分离。

    这些类型的行政机关处于部委机关系统之外，而且（在不同程度上）摆脱了政府的控制。它们的设立造成了行政权的所谓“巴尔干化”：它削弱了政府对国家行政机关行为的协调能力。这种专业化因而导致了行政体系的分散化，该体系已不再是“铁板一块”，而是多种组织形式并存的了。

我们再看看中央行政机关的规模。1993年12 月24日第537号法律提出了第一个改革建议，它对部委的重组进行了广泛的设计。然而，在能够落实这个改革之前，当届政府就倒台了，而后来这个方案也就不了了之。尽管如此，撤销商船部可以说是完成了精简机构的第一步。

    第二次更为重要的机构调整从贯彻1997年第59号法律开始。作为分权的结果，这部法律规定了对中央行政机关的重组。由1999年7月30日第300号法令所界定的改革将部的数目从18个减少到了12个，后来又调整为14个。但是，部的数量的缩减并未真正实现对政府部门规模的精简。首先，相对于完全撤销，在削减部数量的过程中更偏重于对它们加以汇合：调整后的新部，不仅在职责方面，而且也在办公机构和有效资源方面，都不过是那些旧的部的简单汇合而已。此外，新部门的设立（根据先前的规定，在12个部中有9个部需要设立新部门）并未因为先前存在的总机构的取消而得到抵消。因此，内部办事机构的总体数目增加了，其运行费用也因此而增加。最后，如果再考虑在1999年改革中所创设的专业局（其中某些局甚至比一个部还要大），那么完全可以说中央部门的数目比过去增多了。

    部组织机构的重组似乎并未结束。2002年7月6日的第137号法律授权政府在一年半的时间内对在1999年所实行的部机构改革做出改变和纠正。根据最近颁布的2004年7月27日第186号法律，完成此项授权的时间又被延长了一年。然而，现在看来，上述机构调整并未导致国家中央行政机关的任何精简。

    最后，关于协调机制的改革，必须指出，国家行政机关适应欧盟化的过程至少到目前为止未产生出令人满意的结果。就具有一般性协调职能而言，明显地存在着多个组织之间的重迭：内阁总理；内阁；欧盟政策部；内阁总理办公室总秘书；外交部；国家、大区及地方机构常设大会；经济规划部间委员会。根据1999年7月30 日第303号法令，欧盟政策部的领导地位得到了承认，但是，只是在部分上消除了先前存在的权力重叠和分散。一个正在批准阶段的法律草案（A.S 2386）规定，在内阁总理办公室内建立另外一个协调机构——欧盟事务部间委员会，由该机构在欧共体和欧盟行动的准备阶段提出意大利政府的意见。因此，问题仍还存在：正如十年前所指出的那样，现在仍然存在着太多的协调部门，而“太多的协调者无法进行协调”，[17]它们只是导致了责任的分散。

各个部和欧盟机构之间的联系看来也需要一个合理化的过程。在某些情形下，与欧盟机构进行协调的任务被委托给了一个单独的办事机构；在某些情形下，根据分散的模式，这种联系被依情形委托给相关领域内各种有权的办事机构；而在另一些情形下，则部分地遵守前者制度，部分地遵守后者制度。因此，即便是在这方面，似乎也缺少一个部机构调整的统一方案。[18]

    总之，部的改革本想适应地方分权，但是没有成功。此外，也忽略了在国际和欧洲层面上的行政职能对组织的反射作用。总的结果是矛盾的：在整个体制走向分权而且多元化的同时，中央机构却发生扩张，并且丧失了与其他级别的政府进行对话的能力。

 

   在二十世纪最后的二十五年，在主要西方国家中，公务员成为了特别密集的改革活动的对象。在这些国家中所进行的改革，其目标在很大程度上是相同的，主要表现在四个方面：人事管理更为灵活；更注重达到实际效果；更有能力的公务员；在数量上压缩人力资源，并因此压缩费用。

在意大利的行政体制中，为达到以上目的需要解决两个问题。对于非领导职务，追求提高效率的目的首先就意味着以私法约束来取代公法约束。在过去，国家行政机关与公务员的关系实际上是一种单方关系，严格地由公法调整。对于领导职务，实现良好行政（灵活性、责任性等）的主要障碍来自于政治机构和高级行政官僚的职能混合。行政体制依靠于（部长们的）权力和（高级官员的）稳定二者之间的交换。政治高层利用领导职务的任命权以获得认同；高级官僚如果想保留职位，就应该尊重部长们的选择。

    最近十年的改革解决了第一个问题，但却恶化了第二个问题。关于公务员的私人化管理，1993年2月3日第29号法令已经对此做出了规定，随后又进行了一些修改（1993年11月10日第470号法令和1993年12月23日第546号法令）。此项改革被认为是“本世纪行政法最重要的变化”。[19]首先，它将公共行政机关工作人员的劳动关系导入了民法领域，即导入集体合同关系中。其次，它修改了与公共行政机关劳动关系的法律基础，使谈判缔约内容优先于公法规定，使其具有了可排除性及补充性的特征：现在公务员的聘用采用的是个人劳动合同。第三，除个别例外，私人化管理使得所有与公共行政机关的劳动合同争议案件转向了普通法官，这使得可追溯到1923年的行政法官专属管辖权原则消失了。

    因此，至少在规范的层面上，可以说公务员的问题已经解决了。但是，对新的私法合同体制的肯定，只不过是将公共工作视同为私人工作的一个前提，或者说是为了达到改革者所追求的效率和灵活性目标的一个前提。私人化，实际上并不自动地产生“企业化”。实现这一目标的障碍实际上仍然很多。首先，集体谈判的潜力尚未得到发挥，在关于人员配置、职务晋级，根据业绩进行奖金分配等方面，集体谈判都未介入，或者在介入时过于谨小慎微。[20]

    我们再来看看领导职务的改革。在最近的十年，曾经进行了三次改革。第一次改革规定在1993年第29号法令中，它受启于政治和行政分离的原则。政治-行政的指导权和对结果的监督权被委托给政治高层，而行政权则被委托给领导层。对领导层的任命，对其的稳定性规定了强有力的保证。这就为一个公正的行政——其管理完全交由领导层进行——提供了前提。

    不到五年，立法者又再次介入（1998年3月31日第80号法令和1999年2月26日第150号省和大区法令）。使公共领导阶层向私人性的管理者（Manager）靠近的想法，导致了将私人化管理同样扩大适用到一般的领导职务。但是，其主要的新颖之处在于，它赋予了政治高层在选择领导层方面相当广泛的自由裁量权。此项改革所宣称的目标是增加灵活性。然而，实际上它降低了高级行政官僚（不依赖于政治）的自主权。实际上，该法规定：1）该法开始施行后，所有在职领导如果在九十天之内未得到确认的话，就会失去职位（所谓“政党分赃制”）；2）高级别行政领导的任职期间与行政当局共命运，总秘书和各部门领导应在对政府信任投票后的九十天之内得到确认、撤职、调动或者延期；3）所有领导职位都有一定任期限制，不超过七年不低于二年，任期可以延展。

    在第三次改革中（2002年7月15日第145号法律），领导职务的稳定性被进一步动摇了。首先，它再次作出了一个“政党分赃制”的规定，这次所涉及的不仅是总领导职务（他们必须在法律生效后六十天之内重新得到任命），而且也包括那些非总领导的职位（这些职位适用法律生效后九十天内如果沉默即视为同意的规则，这个规则在1998至1999年期间仅适用于总领导职务）。严格的规定还不仅是这些。如果职位未得到重新确认的话，将不再保证保留领导职位和相关的工资，而只是安排一个任期不超过一年的研究职务。其次，那些级别最高的总领导职位，在对政府信任投票九十天之后将会被停职（通过沉默的方式继续任职直到自然到期已不再可能）。 第三，最低合同期限的规定被取消了(之前是两年)；而最长合同期限（以前是七年）变成了第一级职务的三年和第二级职务的五年。

    改革的总结果是将行政领导人员“捕获”到了政治活动之中。任职期限性原则和多种形式“政党分赃制”的引入，导致了领导层的不稳定。高层官员如今变得很容易操纵，甚至可以被敲诈。这样，高层政治人物又重新获得了管理权力，而同时又无须承担责任，因为很明显责任由行政领导层承担。

    因此，原本旨在将政治与行政分离并加强领导层权力的领导层改革，产生了相反的结果。高层行政官僚变得不稳定、政治化，并因此被削弱了。意大利国家的行政继续着其“无头”行政的情形。

 

    在经济合作发展组织（Oced）的许多成员国中都进行了预算改革。这些改革旨在节约公共开支，从而为公共部门的负债筑起一座堤坝。然而，在某些情况下，改革的战略目标会变得更为复杂：除节约的目标外，还增加了改善公共行政机关的表现的目的。结果是，出现了“超级预算”（super budgeting）：预算不再是纯粹的政治经济工具，它还承担着一系列与行政改革相关的更多职能。[21]

    在我们意大利也能看到类似的发展轨迹。从1978和1988年的改革（1999年完成）开始，[22]立法者修改了预算的程序，其目的在于发挥政府的潜力，并加强议会和行政系统对财政资源的监督。为实现这一目标，引进了一些规则（开支的财政保障）和制度（财政法和财政经济规划文件），以避免预算法的僵硬[23]，并确保压缩开支。这就改变了预算仅意味着是一种确定收入和开支的工具的传统观点。

    接下来，在90年代，对财政资源利用效率的追求导致了预算目的的扩张（所谓“超级预算”）：除压缩开支的功能外，又增加了其它两项功能。第一项功能与政治与行政的区分相关联。从1997年开始的改革区分了部长们的权力和行政领导层的权力。前者被赋予了制定财政计划的任务：根据在各领导部门的总体方针中所确定的目标和计划，部长们在这些部门间确定和分摊财政资源。而后者对财政资源的管理承担责任，也就是说，对“预算”的管理及微观的规划承担责任。

    预算的第二项功能是在1997年的改革中获得的，它与监督机制的改革相关。这项改革实际上引入了一个建立在以成本为中心的分析调查基础上的经济会计体系。这个会计体系应该有助于对行政行为的结果进行监督。然而，因为内部监督迟迟不能启动，这个野心勃勃的计划在实施中遇到了困难。

    因此，在我们的体制中也正在确定一种“超级预算”，这种预算除具有传统的政治经济功能外，还承担着使政治与行政分离的功能以及衡量行政表现的功能。

    然而，与此同时，国家自由裁量权的范围也受到了双重侵蚀。一方面，严格的欧盟约束要求预算基本保持平衡，而且，它还通过有关外部稳定性的条约，确定在产生过度公共赤字的情况下由国家承担全部责任。另一方面，地方自治机构也在要求财政自主权：它们的财政自主权首先在普通立法的层面上，[24]然后由新修订的宪法第119条（所谓“财政联邦主义”）在宪法层面上得到了加强。于是，多层次治理的巩固降低了国家对公共财政的管理能力。

 

    在二十世纪大部分时间里，行政程序是公共权力与市民社会相分离的标志。行政行为以前是一个“封闭”的程序，实施行政行为的行政机关只考虑自己负责的公共利益以及由其他行政机关所负责的公共利益。私人利益实际上是被排除在考虑之外的。1990年第241号法律（最近由2005年2月11日第15号法律所修改）彻底地改变了行政程序的特征，引入了一系列保证制度（采用明确行政行为的义务；时限；说理义务）、透明制度（对行政程序承担责任，行政文件开示请求权）和参加制度（向利害关系人通知行政程序的开始；审查程序文书的权利以及出示书面备忘录和文件的权利、行政行为的附属协议及行政行为替代）。根据1990年第241号法律，行政程序具有了使行政活动民主化的职能：它使公民（如果具有明显的法律上的利害关系）能够参加那些对他们法律利益产生直接影响的公共决定；另外，它还使行政权力的决定过程变得透明和具有可检验性。它将行政的概念确定为一种具有独立性、自主性的权力，一种其合法性自下而上加以确定的权力（根据所谓“利益代言模式”）。

    最近几年改革的另一个目标是简化行政程序。这个简化过程经历了三个阶段。首先，1990年第241号法律通过规定有利于一次性做出决定（公共服务机构会议）或做出协调一致的决定（行政机关简的协议）的制度，或通过取消了一些行政手续（对处理意见的约束），从而简化了行政程序的结构。此外，对行政不作为的后果做了有利于公民的修改（通过宣布行为的开始及沉默即同意的制度）。第二阶段从1993年第537号法律开始，它拓宽了1990年第241号法律所规定那些实施简化制度的范围（特别是行为开始的宣布），并且就一百多个行政程序规定了立法管制的放松。在第三个阶段上，实现程序的简化主要选择了两条路径。一是将行政行为简化进行制度化管理，这包括：规定每年制定专门的法律；采取法典化的措施；在内阁总理办公室设立一个简化观察员（此外还有一个“规范及程序简化小组”，但后来被取消了）。二是继续通过放宽管制的方式简化各种行政程序。但是，该简化过程很明显地具有一些局限性。从1990年到现在，在行政领域大约6000个行政程序中，只简化了百来个程序。此外，由于存在部门规范，行政程序的复杂化速率要比简化速率更快。简化的政策带给人们的只是一个“永远完不成的工作”的景象。[25]

    最后一个取得进步的领域是公共关系和信息化。在90年代中期，成立了一些公共关系办公室（URP），编纂了行政文体汇编（为了更好的理解行政术语）和行政官员的行为规则。2000年6月7日第150号法律系统地规定了行政机关的信息活动和外部交流活动，确定了专门的方式（广告，演出的组织、博览会、会议）和组织机构（公共关系办公室、新闻办公室、发言人、面向公民和企业的窗口）。2002年2月公共职能部长的一个通知又规定了资料库的调整以及为促进与用户的关系而提供在线服务，从而进一步推进了公共关系政策。

    在行政信息化（所谓E政府）方面，2000年末颁布了一个关于行政文档信息化管理的规范。[26]后来又任命了一个关于创新和科技的部长（没有财政资金）；2003年，又在公共行政系统内设立了一个为技术创新计划提供资金的基金会以及“国家技术创新局”。[27]但是，信息化方面主要的成功之处在于电子采购，即行政机关通过电子竞争和建立虚拟市场来购买产物和服务。不仅合同程序变得更为简便迅速，而且，在购买产品和服务方面确实也实现了节约。[28]

根据2000年进行的一次E政府发展状况的调查，[29]意大利在所调查的22个国家中排名倒数第二，仅好于墨西哥。但是，从2000年到现在，E政府的发展步伐逐渐加快，而且其结果可以说完全是正面的，只不过与英美国家相比还落后许多。[30]

 

    十年前，在我们的体制中，行政监督仍被界定为是对单个行政行为的合法性及合规性进行的预防性监督。当时的这种界定符合两方面的需要：通过预防的方式（也就是在行政行为生效之前）保护公民不受公权专横行为的侵害；查实财政资金的使用符合授权目的（所谓“审计”）。

    在20世纪的进程中，除了这两种需要外，又增加了其他需要。多阶层国家[31]的出现决定了公共给付职能的迅速上升。[32]因此，在今天，监督还意味着要查实公共给付是否遵循了所规定的目标，并保证其在质量和数量上满足集体的需要。

    作为其结果，监督的改革朝着两个方向发展。一方面，事后对整体行为结果的监督取代了事前对单个行政行为合法性的监督；另一方面，通过服务公约，公共服务管理者被要求在提供给付时遵守一些确定的标准。

    改革的第一阶段与钱皮政府的执政时期（1993-1994）相吻合。1993年2月3日第29号法令规定，在行政机关中成立一个评估小组：这是第一次对行为结果进行监督的尝试。接下来，1994年1月14日第20号法令重新规定了行政监督，使它变得更分散，并采用了三个创新之处。首先，规定在每一个行政部门都设立一个内部监督处。其次，审计法院停止对单个行政行为的合法性进行事前审查（政府行为除外），变成了第二层次的监督，即监督内部监督机构的正确运作。第三，上述法律明显地减少了对合法性的监督，增加了对管理结果的监督，这种监督包括对目标的确定、费用的检查以及对实现目标效率程度的衡量。

    改革的第二阶段（1999年7月30日第286号法令）涉及到了内部的监督。除了传统的行政合法性和会计审查监督之外（直接审查行政行为的合法性、合规性和合理性），它又规定了对管理的监督（以行政行为的效率、效力以及经济性为基础进行）、对领导职务的评估（以领导的素质要求评估个人）以及对施政策略的评估和监督（对照根据政治方针所确定的目标，审查管理决策的连贯性与适当性）。

    然而，监督机制的改革在很大程度上并未得到实施。首先，并不是所有的行政机关都设立了内部监督处。此外，对行政合法性和会计的监督没有按照内部审计的企业标准来进行（尽管1999年第286号法律第2条第2款对此做出了规定）。而且，除了极少数的例外，对领导职务的评估也没有实行。另外，应确定行政行为目标（即对结果进行监督的标准）的各部方针指令，或者根本未颁布，或者规定得极为泛泛，根本达不到监督的目的（只有极少的几个部是例外）。

    对公共给付结果进行审验的需要也涉及那些为集体提供必要服务的主体，包括公共主体和私主体。为此，于1994年引入了一项源自英美国家的专门制度：服务公约。[33]公约的目的是为了改善服务质量，以提高公民（用户）的满意度。规范确定了给付的质量和数量标准，并简化了程序。此外，一方面，它还规定了用户参与制定提供服务的标准，另一方面也规定了在缺少给付或者给付低于章程规定的质量和数量标准时要求退款的专门程序。

 

九

    1993年，公共职能部的一个文件（《公共行政机关现代化方针》）[34]设定了一系列改革目标，为随后的改革计划确定了方向。为评价意大利十多年来行政改革的成果，我们可以来看看该文件设定的这些目标中有多少已经实现了。

    《方针》所设定的第一个目标是分散决策权，中央行政机关只保留了制定方针和进行协调的权力。尽管近些年来在普通立法和宪法立法方面进行了重要的工作，但这一分权目标的实现还是受到下列因素的阻碍：（1）各级政府之间行政职能的不合理分配，造成了行政职能的支离破碎以及国家和大区之间不断增多的宪法争议；（2）大区和地方机关有限的财政自主权使得行政管理者不能完全对它所进行的管理活动承担财产上的责任；（3）行政职能向大区和地方机关的转移（特别是向南方的转移）仍然十分脆弱；（4）分散行政的二元体系是不合理的，在地方行使行政管理权的不仅有大区和地方机关的行政机关，而且还有国家的地方行政机关，造成了不可避免的职能重叠。

    第二个目标——减少公共部门的规模——不能说是已经实现了。以上所提及的私人化过程取得了十分重要的成果，包括减少了公共经济机关的数量。然而，中央机构的精简并未实现。1999年改革之后，如果将专业局也考虑在内，他们的数目（如前文所言）实际上增加了，而且由先前的部简单组合后而成立的新部的规模也扩大了。中央的改革也未增强公共行政机关在欧洲的存在，因为它未解决与欧盟进行协调时所表现出的累赘和分散的问题。

    另外一个目标是使公务员更有工作能力。为实现这一目标，引进了各种类型期限固定的劳动关系。然而，它们所产生的影响却是有限的。在意大利，大约有20%在行政机关工作的劳动者签订的是固定期限的劳动合同，这个数字在欧洲排名中等。[35]此外，绩效的标准也仍然有待于认真实施，因为经常出现违背宪法所规定的通过公共竞争原则而雇用职员的情形。与绩效相关的奖励和惩罚机制看来还仍然不充分，这部分也是因为在签订集体合同时工会的抵制占了上风。

    至于将政治从行政中分离的改革，总体上来说，行政领导者的管理职能与政治代表人的方针指引和监督职能分离了。此外，随着自治机构和专业局的设立，那些可能独立实施的行政行为也摆脱了政治的干预。然而，到了90年代末期，执政队伍很强的稳定性又导致了政治的回转。由于政治任命范围的扩大和职位的不稳定化，行政领导的独立性受到了危害。同样，行政机构的规则制定权也受到了部分侵蚀，发生了有利于各部的变化，而且，1999年改革所确定的专业局的一般模式也逐渐地被瓦解了。

     在预算和监督改革中提出了“少花钱、花好钱”的口号。尽管这一改革是有组织地进行的，但它并未产生预期的结果。由于缺乏对行政行为的适当规划，开支的程度仍然递增的模式来加以确定，也就是说，开支并不根据应实现的计划，而只是根据先前的花费标准来确定。另外，由于对管理进行监督的无效，因此无法将在开支与结果间建立关联，也就无从减少浪费。

    部分实现了的一个目标是使行政机关服务于公民。服务公约规定了公共给付的标准，并赋予了公民（用户）相关的权利。然而，从另一方面看，行政的效果未得到衡量，而且对竞争因素的引入也举步维艰，因为只在少数领域确保了公共机构与私人机构之间的竞争，而且也缺少关于不同行政机关工作成效的比较评估。于是，资源的分配并不以服务的效果为标准，提高服务质量的动因也就没有了。

     最后，简化政府活动、缩短决策过程并使公共行政摆脱立法约束的意愿也仅得到了有限的实现。部数目的减少导致内阁所代表利益的相应减少，因此有利于政府的行为。新的科技促进了内部沟通和档案机制的现代化。然而，从另一方面看，只有几个新的部根据职能的相似而被简单地并到了一起。其结果是，那些因部门之间权力的不合理配置而产生的程序恶化（协调行为，要求表达意见）并没有被减除。而且，就有关程序的简化和规范的合理化的措施而言，其简化进度总是低于其复杂化的进度。

     总之，在意大利，行政现代化的进程总是这样喜忧参半。改革的不成功主要可以归因于两个因素。首先，意大利的改革者“过于沉迷于条文”，[36]他们专注于作出规范性的计划，但却不关心其具体的实施。其次，由于政府更迭的政治逻辑，使得行政改革变成了纸上文章。不断推陈出新的改革尝试根本不考虑前届政府的改革效果，这样的改革都是徒劳无益的，因为它妨碍了根据现实情况对改革方案进行逐步的调整，并强化了官僚组织对改革的抵制，产生了一种“饱和精神症状”（saturation psychosis）：“当统治者发生变化时（这种情形频繁地发生），他们会提出自己的改革方案而抛弃其前任的改革，根本不关心他们的改革能否实现。如果政府频繁地这样做，行政管理者们就会袖手旁观，直至尘埃落定。”[37]

 

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