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论意大利对普遍利益的司法保护及对我国的借鉴意义
-----以原告资格为中心
一、导言
从上世纪中叶起，社会关系日益复杂，社会矛盾呈现出多样化的特征，多数人共同利益受到侵害的事例逐渐增多，成为社会现象中一个不容忽视的问题。意大利境内要求加强环境保护、消费者权益保护及其他普遍利益保护的呼声愈来愈强烈。因此从上世纪70年代起，意大利的立法、学理和司法界，对多数人的利益受到侵犯的问题给予了极大的关注和研究。
在意大利理论界，通常将上述利益划分为两种类型：集体利益（interessi collettivi）和普遍利益(interessi diffusi)。二者的共同之处都在于享有利益的主体众多，但是他们之间究竟有何区别在学理界仍有争论。一些学者认为， [2] 区别二者的关键在于是否存在一个能够表达该利益的机构，如果在利益享有者之间没有一个“表达利益者”，就是所谓的普遍利益，当一旦出现了“利益表达者”时，就是集体利益，因此，集体利益涉及到的群体总是有组织性的，例如代表该集体利益的协会、工会、或者政党、职业性团体等等。还有一种观点认为，集体利益与普遍利益的主要区别在于主体因素，普遍利益的享有者总是一些不确定的人，他们是因为一定的事实因素而联系起来的，例如他们居住在同一地区或者消费同样的产品；而集体利益的享有者则是一个群体或者阶层，组成这个群体或阶层的人之间具有法律上的关系。 [3] 实际上，许多学者在谈到集体利益与普遍利益时都毫无区别地使用这两个概念，或者仅是对二者进行非常简单的区别。即使是在立法领域，也没有对它们进行严格界定，有时也交替使用这两个概念。
二、理论界对普遍利益进行司法保护的争议
面对普遍利益能否得到司法保护问题，意大利理论界各持己见，一些学者坚持传统的诉讼理论，认为普遍利益不应该受到司法保护；而大多数学者则持相反意见。 [4] 传统的诉讼理论观产生于自由主义时期，与保护个人权利的观念是紧密相连的。根据该理论，无论是民事诉讼、行政诉讼、还是刑事附带民事诉讼，原告都要具备一种属于自己的、与他人相区别的权利或者利益。 [5]普遍利益涉及到的不是一个或者多个确定人的利益，而是多数人同时享有的毫无区别的利益，所以不能纳入到民事诉讼中来。然而，如果承认只有当个人的权利和合法利益受到损害时才能够寻求司法保护的话，这些新出现的社会矛盾就无法得到有效的解决，现实要求立法必须提供适当地保护途径，那种以保护个人的主观权益为中心的诉讼理论已经不能适应社会的发展，普遍利益必须受到司法保护已是主流观点。 [6] 意大利多数学者认为应该对普遍利益进行司法保护，但是在理论上如何将其纳入诉讼范围，学者们持不同意见。一些学者认为， [7] 传统的权利理论是不能抛弃的，为了使普遍利益能够得到司法保护，应该将权利和合法利益的含义进行扩大解释，比如，消费者享有的消费天然食物的利益可以解释为个人享有的身体健康权，而身体健康权是宪法所规定的一种基本权利，这样就可以进行诉讼保护了，但是这种理论存在一种缺陷，因为并不是所有情形都能够通过扩大解释纳入到权利或者合法利益的范畴中的。有学者认为，应该抛弃传统的主观权利的概念，认为普遍利益是一种新的权利，承认普遍利益具有传统权利所具有的充分地受到司法保护的地位。 [8] 还有一些学者认为，根据现行宪法， [9] 普遍利益当然应该受到司法保护，不需要寻找理论根据。 在确定了应该对普遍利益进行司法保护后，接下来需要解决的问题就是原告资格问题。个人是否具有为保护普遍利益而提起诉讼的资格成为学者们讨论的一个焦点。
一部分学者认为， [10] 普遍利益与集体利益并没有实质区别，要使普遍利益得到司法保护，就必须有一个利益代表机构，但并不是任何一个公益机构都可以具有原告资格的，该机构要具有符合法律规定的广泛的代表性，如法律所规定的环境保护协会和消费者保护协会，个人只能作为集体的一个成员而享有它，没有资格成为该集体利益的代表者，也没有能力承担诉讼的费用和责任。更多的学者则积极主张打破传统的诉讼资格结构，认为个人也应该具有提起保护普遍利益的诉讼资格。还有一些学者主张采纳普通法中的集团诉讼的制度，他们非常赞成美国集团诉讼的规定，认为只通过一次诉讼就可以解决所有人的共同利益问题，既降低诉讼成本、节约时间，又能够提高诉讼效率。 [11] 三、对普遍利益进行司法保护的立法发展及对我国的借鉴意义
（一）意大利对普遍利益司法保护的立法发展——原告资格的扩宽
在理论界的影响下，意大利立法界对此问题也给予了极大的关注，并颁布了一些承认普遍利益应该受到司法保护的法律。 [12]由于篇幅所限，本文仅就有关将环境利益纳入司法保护的发展进程，特别是对涉及原告资格的问题进行分析论述。 第一部规定环境诉讼主体资格的是1986年7月8日第349号法律，该法第18条第3-5款规定：能够提起环境损害赔偿诉讼或者因环境损害而提起的刑事附带民事诉讼的主体只有国家以及地方机关（这里地方机关指那些财产受到损害行为影响的机关）， [13]（第18条第3款）；公民个人及全国性的环境保护协会或者至少代表五个大区的环境保护协会，为了催促国家或地方机关提起赔偿诉讼，对损害环境的事实享有举报权（全国性的环境保护协会或者至少代表五个大区的环境保护协会由环境部根据本法第13条所规定的特殊条款确定），（第18条第4款）；该法中指出的协会享有以宣布非法行政行为无效为目的的行政诉讼主体资格以及在国家和地方机关提起的环境损害赔偿诉讼中介入法庭的资格。（第18条第5款） 因此，根据该法规定，在保护环境利益问题上，个人享有的权利只有一项，即举报权，个人有权利对侵害环境的行为进行举报，以催促国家和地方机关提起赔偿诉讼。环境保护协会享有三项权利：1）和个人一样享有举报权；2）提起行政诉讼的权利，当行政行为损害了环境利益时，环境保护协会可以提起以撤销非法行政行为为目的的行政诉讼；3）介入法庭权，对国家和地方机关提起的环境损害赔偿诉讼，环境保护协会有资格介入法庭。但是，个人和环境保护协会没有权利提起环境赔偿诉讼，有权提起赔偿诉讼的只有国家和特定的地方机关。此外，个人和环境保护协会所享有的举报权仅仅是形式上的，因为法律并没有规定对于个人或者环境保护协会的催促国家和地方机关应该必须提起环境赔偿诉讼。最后，对于环境保护协会为什么可以提起行政诉讼而不能提起民事诉讼，该法并没有做出任何解释。
随后，1999年8月3日第265号法律对1986年的法律进行了修改，第一次赋予了环境保护协会和公民能够提起保护环境利益的诉讼资格。该法第4条第3款规定了环境保护协会对于环境的损害有权利向普通法官提起本应当由市或者省政府提起的损害赔偿诉讼，损害赔偿所得归属被代替的机关（市政府或省政府）。该法同时对公民个人根据1986年第349号法律在环境利益保护上只有举报权也进行了修改，第4条第1款规定：“任何选民可以提起应由市政府提起的诉讼或者上诉。”市政府可以提起的诉讼包括以保护普遍利益为目的的环境赔偿诉讼，因此个人也可以提起该种诉讼。 [14]根据这个法律，在公民提起这种诉讼时，法官应该命令市政府出庭，在败诉的情况下，公民个人承担责任，但如果被代替的机关参与了诉讼则由其承担败诉风险。 2000年第267号法律 [15]第9条又对该问题做出了新的规定，该条除了再次肯定环境保护协会对于环境的损害有权向普通法官提起损害赔偿诉讼之外，又进一步扩大了公民可以提起诉讼的范围，公民不仅可以提起本应由市政府提起的诉讼或上诉，也可以提起由省政府提起的诉讼或上诉。 通过对环境保护诉讼的立法情况的分析可以看出，意大利立法在保护普遍利益的原告资格方面迈出了重要的一步，公益组织及公民个人对于环境损害行为，从没有诉讼资格到可以提起诉讼，表明了意大利逐步放宽了对诉讼资格的限制。除了有关保护环境利益的立法之外，在保护消费者权益等法律中，也逐步放宽了对原告资格的限制。
（二）意大利对普遍利益诉讼原告资格的规定对我国建立公益诉讼的启示
我国近年来建立公益诉讼 [16]的呼声强烈，但是如何建立，怎么实行一直是大家讨论的热点。虽然意大利对此问题仍有争论，其制度也不是尽善尽美，但通过分析意大利对此问题特别是在确定原告资格的立法发展，能够给予我们一些有益的启示。笔者认为，意大利在普遍利益诉讼的原告资格方面的规定可以为我们提供正反两方面的借鉴意义。 从积极的借鉴意义上看，意大利立法机关在保护普遍利益的原告资格问题上，规定了公益组织和个人都具有诉讼资格，这无疑是立法史上的一大进步。如前所述，在诉讼理论上，意大利采取的是只有当个人的主观权益受到损害时法院才能受理的标准，但是立法机关还是突破了传统的理论，赋予了公益组织和公民对一种不属于传统意义上个人权益的普遍利益进行诉讼的资格，他们之所以这样规定，是因为面对新的现象，传统理论不能有效解决社会矛盾，继续坚持对公益组织和个人的公益诉讼资格的限制无利于公益的保护和社会的发展。由社会公益组织和公民个人参加保护公共利益的诉讼，已经是不可阻挡的趋势。
我国学者讨论的主要论题之一就是公益诉讼的原告资格问题。对此，众说纷纭，争论不一，焦点主要聚集在个人是否能够具有原告资格的问题上，因为大家对检察机关和公益组织的诉讼资格基本达成一致。从诉讼理论上讲，我国诉讼界也认为只有个人的主观权益受到损害才能够请求司法保护，这与意大利相似。意大利的理论界也有一些人仍坚持该理论，但是意大利还是打破了传统观念，这说明再坚持旧的诉讼理论已经不能适应社会的发展，我们应该吸取他们的积极经验，承认个人具有保护公益的诉讼资格。另外，个人之所有具有原告资格也是因为这种普遍利益并不是与公民个人是毫不相干的，而是在一定程度上影响公民的个人利益，只是在不同的情况中对每个公民的影响程度不同而已。公民提起公益诉讼，从一方面讲，能够体现公民个人对社会的参与，对政府的监督，另一方面，也是维护自己的利益的需要，因为在社会发展的任何阶段，公共利益与个人利益都是息息相关的。而且，我国早已出现公益组织和个人提起公益诉讼的先例，并且数目正在增加，只是因为没有明确的法律规定，许多案件法院都不能受理，使公共利益无法及时得到司法保护。因此，个人应该享有保护公共利益的诉讼资格。
从另一方面分析，意大利对保护普遍利益的原告资格方面，仍然存在一定的缺陷，这一点我们应该摒弃。首先，并不是所有的公益组织都具有诉讼资格，只有那些全国性的协会、组织才具有诉讼资格，并且这种组织必须是立法所承认或者经过有关国家机关的承认的，比如，在1970年的劳动法中，立法者选择诉讼主体资格的标准是最能代表劳动者集体利益的组织。工会当然能够代表劳动者的集体利益，但并不是每一个工会都可以提起诉讼，在众多工会组织中，立法者选择了全国性的工会。另外，1996年第52号法律与1998年的第281号法律都对保护消费者的利益做出了规定。前一部法律规定了只有代表消费者和自由职业者的协会和商会等有资格提起禁止性的诉讼，但是同时该法又赋予了法官可以对他们的资格进行评估的权利，因此，一个协会是否有原告资格由法官做出判断，而不是由法律做出规定，这一点值得商榷。而第二部法律则规定了所有在该法第5条中列入的消费者及使用者协会都有资格提起禁止性诉讼，显然，也不是任何消费者及使用者协会都有资格提起禁止性诉讼的，只有该法第5条中规定的消费者及使用者协会才有资格。从前述的环境诉讼立法也可以看出，并不是所有的环境保护协会都具有诉讼资格，根据1986年第349号法律第13条，1999年8月3日第265号法律第4条及2000年第267号法律第9条的规定，只有那些在意大利环境部获得注册的全国性的环保协会或者至少代表于五个大区的环境保护协会才能够提起这个诉讼。环境部也可以通过发布命令的形式将其他的环境保护协会加入到能够提起赔偿诉讼资格的名单中来，这种受宪法保护的进行环境诉讼的权利竟然屈从于一种行政命令，实在是不可思议。另外，个人能够提起保护普遍利益的诉讼是有限的，因为公益诉讼并不是规定在诉讼法典中，而是规定在单行法中，所以，不是所有涉及到普遍利益的问题公民都可以提起诉讼，只有在法律规定的情况下才有资格提起诉讼。最后，即使公益组织和个人能够提起公益诉讼，他们的诉讼资格也不完全独立，比如环境保护协会能够提起的赔偿诉讼是也只是一种替代诉讼。 [17]而个人提起的环境赔偿诉讼也只是一种补充的民众诉讼， [18]只有在市政府或省政府怠于职守不提起时诉讼时个人才可以提起。 当然，我国目前在学术界还对是否只有全国性的公益组织才有资格提起公益诉讼的讨论较少，并且，我们也没有类似意大利的民众诉讼制度，公民个人不能提起本应该由政府提起的诉讼。但是，在构建公益诉讼制度时，难免会对类似的问题进行考虑。在规定公益诉讼资格时，应该赋予公益组织和个人充分的诉讼资格，才能更有效的维护公共利益。
值得一提的是，目前个人是否能够提起保护普遍利益的诉讼问题上，意大利立法界放宽对诉讼资格的限制是毋庸置疑的，考虑到普通法系中集团诉讼的实效功能，意大利也在加紧进行集团诉讼方面的立法工作。2004年7月在众议院已经通过一项关于群体诉讼的法律，正在参议院讨论，不久的将来，意大利也许会出现类似美国的集团诉讼制度。
总之，在学习借鉴他国经验之时也要注意他国面临的问题，因此，在构建我国的公益诉讼制度时，要结合本国的实际情况，综合考虑，使我国的公益诉讼制度更符合我国的国情，发挥更大的功效。
[1] 作者系中国政法大学教师，意大利罗马第二大学法学博士。
[2] 瓦池诺（V.VOCINO）, 《关于所谓的普遍利益》， 载于《记念 Salvatore Satte文集》，第2册， 帕多瓦，1892， 第1879页（ Sui cosidetti interessi diffusi, Studi in memoria di Salvatore Satte, II, Padova, 1892, p.1879ss） 扎尼尼（V.M.S.GIANINI）, 《行政法》， 第1册，米兰，1990。（ Diritto amministrativo, I, Milano,1990）; 阿勒巴（V.AlPA）, 《普遍利益》，都灵，1993，第610页 （ Interessi diffusi Torino, 1993, p.610）。对于该观点，一些学者持反对意见，他们认为是否存在一个组织机构并不能改变该利益的性质。比如说，如果一种利益存在于一些人数确定的人中，即使没有一个可以对外代表它们的组织也可以被认为是集体利益；相反，如果利益存在于一些不确定的人中，即使存在一个能够对外代表它们的组织机构也不能改变它是普遍利益的性质。卡拉达（A.CARRATTA） , 《对集体利益和普遍利益诉讼保护略述》，载于《对集体利益和普遍利益的司法保护》，都灵，2003， 第95页（ Profili processuali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi , Torino, 2003, p.95）
[3] 白力格里尼·格里诺沃（PELLIGRINI GRINOVER）, 《对普遍利益保护的社会、政治和司法意义》，载于《诉讼法杂志》 1999年，第17页。（ Significato sociale , politico e giuridico della tutella degli interessi diffusi, Riv. Dir.proc. 1999. p.17 ss.）
[4]意大利法学界在1974年就召开了以保护集体利益为主题的大会，许多著名法学家都参与大会并提交了论文。随后的几年中，类似的会议又召开了数次。
[5] 所谓权利（diritto soggetivo也有人翻译为主观权利），是指公民所享有的法律规定的固有的权利，如所有权。而合法利益与权利不同，不是法律规定的固有权利，而是公民针对于行政机关行使权力时所享有的一种特殊的地位。它具有“区别性”，即它是指公民个人与他人相区别的而不是所有公民共有的一种地位，同时它具有法律规定的“资格”，比如行政机关要建造一条新路，被征土地的土地所有人与因修路而影响生意的旅店主相比更有资格。当然，在实际上如何能够确定合法利益并不是一件容易的事情，合法利益的提出是与意大利行政诉讼制度紧密相连的，是区别行政诉讼归于普通法官审理还是由行政法官审理的一个主要标准，这是意大利行政诉讼制度中特有的一个概念，但并不是一个很完整确定的概念，许多学者认为它的存在造成了行政审判权的混乱。对于合法利益在实体法中的地位、与权利的实质性关系等问题至今仍然是行政法学界讨论的热点，存在有很多争议。它并不是一个不变的概念，而是随着情况的变化和理论的发展，司法界赋予其不同的解释，它的含义经历了一个由窄道宽的过程。见尼葛洛（M..NIGRO ）， 《行政审判》，波罗尼亚，1976 （ Giustizia amministrativa, Bologna,1976）; 特拉维 （A.TRAVI）， 《行政审判课程》，都灵，2000。（ Lezioni di giustizia amministrativa ,Torino, 2000。）
[6] 在1974年的关于保护集体利益的大会上，法学家登第（Denti）就曾指出，普遍利益所带来的诉讼实体地位问题是在与严格的来自于潘德克吞体系的民事诉讼的司法结构和权利的私法结构的理论无法相容的。他强调公众通过诉讼保护集体利益是一种改良性的活动。
[7]瓦池诺（V.VOCINO）, 《关于所谓的普遍利益》， 载于《记念 Salvatore Satte文集》，第2册， 帕多瓦，1892。（ Sui cosidetti interessi diffusi Studi in memoria di Salvatore Satte, II, Padova, 1892）
[8] 便卡（C.M.BIANCA ），《对普遍利益的注释》，载于《对集体利益和普遍利益的司法保护》，都灵，2003，第70页。（ Note sugli interessi diffusi. In La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi , Torino, 2003, p.70）
[9] 这里主要指意大利宪法第9条与第32条。第9条：“共和国促进文化和科学技术研究的发展。保护风景和国家历史和艺术遗产。”第32条：“共和国保护作为个人基本权利的健康状况及集体利益。免费保证对穷人的治疗。如果不是法律规定，任何人不得被强迫进行特定的卫生治疗。在任何情况下法律不得违反尊重人权的界限。”
[10]维袅驰（VIGNOCCHI）,《在经济和消费者保护领域中对普遍利益的保护》，载于《法》，1978年，第77页。（ La tutela degli interessi diffusi nei settori della economia e della tutela dei consumatori , in Jus ,1978 .p.77）；罗涛达 （ROTODA’）， 《民事诉讼》，载于《保护集体利益的诉讼》，第81页。（ Le azioni civilistiche, in Le azioni a tutela di interessi colletivi, p,81）；维高雷蒂 （VIGORITI）, 《集体利益和诉讼，起诉资格》，米兰，1979年，第222页。（ Interessi collettivi e processo, La leggittimazione ad agire. Milano, 1979, p.222）
[11] 塔卢法（M.TARUFFO）, 《保护集体利益的司法模式》，载于《对集体利益和普遍利益的司法保护》，都灵，2003年，第53页。 （Modelli di tutela giurisdizionale degli interessi collettivi, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi , Torino, 2003, p,53）
[12] 意大利主要有五部法律规定了对集体利益和普遍利益的司法保护：1. 1970年3月20日第300号法律《关于对劳动者的自由权与尊严的保护、对工会的自由权及在劳动场所工会的活动的保护的规范和关于就业安置的规范》(Norme sulla tutela delle liberta’ e dignita’ dei lavoratori, delle liberta’ sindacale e dell’attivita’ sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento)，引入了工会可以因为雇主的反工会行为提起诉讼。2．1986年7月8日第349号法律 《环境部的设立及在环境损害领域的规范》（Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambiente）涉及到环境诉讼问题。随后，1999年8月3日第265号法律《对地方机关的自治权和体制的规定，以及对1990年6月8日颁布的第142号法律的修改》(Dispozione in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali , nonche’ modifiche alla legge 8 Giugno 1990,n.142)也涉及到环境诉讼资格问题，具体规定见本文。3．1992年1月25日第74号法律《贯彻关于欺骗性广告的欧盟指令84/450/CRR》（Attuazione della direttiva 84/450/CRR in material di pubblicita’ ingannevole）、1993年12月29日的580号《对商会、工业协会、手工和农业协会的重新调整》(Riordinamento delle camere di commercio ,industria,artigianato e agricoltura)、2000年2月25日第63号法律《对欧盟98/7/CE指令的落实，修改欧盟在消费借贷方面的指令87/102/CEE》(Attuazione della direttiva 98/7/CE , che modifica la direttiva 87/102/CEE , in materia di credito al consumo)都承认了对于具有欺骗性的广告行为的禁止性措施。4．民法典第1469条赋予了消费者及自由职业者代表协会和商会、工业协会、手工协会、农业协会可以在普通法官面前提起禁止性诉讼，禁止在格式合同中发现和声明有欺压性条款。5．1998年7月30日第281号法律《消费者和使用者权利规范》（Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti），规定了消费者及消费者协会提起诉讼的权利。在司法判例方面最早保护普遍利益的是1973年的意大利国家理事会做出的一个判决，这是一个非常著名的案件。意大利有一个环境保护协会名为“我们的意大利”，它不满行政机关做出的允许在Tovel湖修建公路的决定，认为该许可损害了环境利益，向国家理事会提起诉讼。国家理事会在1973年3月9日做出了判决，承认了该协会的原告资格，因为国家理事会认为该协会具有在保护和维护环境方面有特殊利益，这种利益直接来自机关法人的资格和在它的章程中规定的保护一般公共的利益即保护国家自然的历史的和艺术的财产的目的。在这种情况下，该协会的司法地位被认为是一种与一般市民相区别的利益，一般的公民则绝对不享有为保护一般利益而进行诉讼的权利。但是，该决定被最高法院在1978年撤销了，最高法院的撤销理由是可以承认它具有机关法人的资格，但是这不等于它具有与其他主体不同的法律地位。这个判决虽然被撤销了，但是它在规定对集体利益和普遍利益进行司法保护的实践中迈出了重要的一步，至今仍常常被意大利学者引用。
[14] 该法条是对1990年第142号法律有关地方自治的法律的中第7条第1款的修改。 1990年第142号法律第7条第1款规定，任何选民可以提起本应由市政府提起的行政诉讼。这里，只强调行政诉讼，没有涉及民事诉讼。而且意大利行政诉讼判例多次强调这种诉讼并不是随便可以提起的，只有在法律特别规定的情况下才可提起。1999年的法律进一步扩大了公民提起本应由市政府提起诉讼的范围，即只要是市政府可以提起的诉讼，公民都可以提起，这就当然包括民事诉讼。
[15] 该法律是《关于地方机构制度的条例》（Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ）
[16] 这里笔者对公共利益与普遍利益视为同意词。
[17]替代诉讼规定在意大利《民事诉讼法典》第81条中，是意大利民事诉讼法中的一种特殊诉讼形式，是指原告以自己的名义为他人的权利起诉，诉讼后果由被替代人承担，但是这种诉讼必须有法律特别规定才能够进行。
[18]在意大利法学理论中，公民可以提起本应由行政机关提起的诉讼被称为民众诉讼。它不同于罗马法上的民众诉讼，现代法意义上的民众诉讼在理论界被分为两种，即补充的诉讼和纠正的诉讼。二者的宗旨都是为了维护公共利益。补充的诉讼是指对那些本应由行政机关提起的诉讼，在行政机关不提起的情况下，公民个人可以代替行政机关提起；而纠正的诉讼则是在行政机关不履行职权的情况下，任何公民可以提起以该行政机关为被告的诉讼，以促使其履行职权。因此，我们提到的这个环境赔偿诉讼，属于第一种情况，即补充的民众诉讼。
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