意大利行政程序法评述
（意）Giampaolo Rossi　许玉镇译
吉林大学行政学院

【摘要】意大利行政程序法于1990年获得通过后，已接受了37次部分性修改和解释，目前仍在发展、变化中。它的主要内容包括：原则、行政程序负责制、行政程序的参与、简易行政程序和行政知情权。这部法律既有运作良好的方面，也有实践效果较差的方面。意大利立法部门正在积极制定配套法律，以便能够与现有规定相协调，从而改变实施现状。

【关键词】行政程序；意大利

Comments on Italys Administrative Procedural Law

【英文摘要】Based on the analysis of Western Countries legislation model of administrative procedure，this article introduces the legislation course and main contents of Italy s administrative procedure． It especially introduces the system innovation of Italy s administrative procedural law，e．g．，the system of responsibilities of administrative procedure． Finally，it evaluates the effects of operation in the ten years for this law．

【英文关键词】administrative procedure；Italy

    一、意大利行政程序法
    通过以Marico Nigro为首的专门委员会的长时间的努力工作，意大利行政程序法（1990年8月7日第241号法律）产生了。它已接受了37次部分性的修改和解释，但法律的基本结构没有变化。程序法全文31条，包含5个部分：原则、行政程序负责制、行政程序的参与、简易行政行为、行政知情权。
    （一）原则
    近年来，在意大利，有关公共行政的法律，一般都把原则编入法律条文。但在大多数情况下，学说上的和判例中的原则并不写入法律条文。第241号法律，对于此问题的处理也是十分适当的。首先，肯定“行政活动”遵循法律规定原则，并且遵循经济和公开原则。这条原则基本上自规定以来没有太大变化，即使有，也是依宪法规则和判例的解释，操作细节上有个别差异。为了阐明此项原则，法律继续加以详细规定：除非为了行政预审（听证）进展的特别需要，公共行政机关不得加重行政程序。这样规定是为了避免行政机关没有充分的理由，任意拉长其行政管理实践的过程，法律还规定。如果程序是一项要求的强制性（义务性）结果，例如行政帮助、最低生活保障（也即是私人有权利要求的一项行政措施），更确切地说是应该由行政机关启动、开始的（这属于一种羁束性、职责范围内的义务），公共管理机关有义务通过采取一种直接快捷的行政措施来终止此项程序。行政程序在行政机关规定的期限内终结，如行政机关没有规定，则期限为30天。
    其它原则包括说明行政措施理由原则，要求行政机关执行任何一项行政措施，包括涉及行政组织、人员录用及人事管理等内容的，都应当说明理由。
    （二）程序负责制
    程序负责制是指在法律、法规没有明确规定行政职权归属的情况下，行政机构中专门设立行政程序负责部门，由该部门领导确定由哪个部门来采取某项行政措施，当工作部门无法确定时，由该行政负责部门承担。这个专门设立的行政程序负责部门应该通知行政措施接受方并通知行政程序负责机关的名称。行政程序负责机关有义务掌握公民和行政机关之间的关系，有义务遵循程序，核实、检验必要的文件，有义务督促推动行政机关采纳行政措施。采取具体的行政措施（针对相对方）并非行政程序负责机关的义务，除非法律有特别规定的情况，才属于行政程序机关的义务。通常情况下，行政程序负责机关职责有：评估行政申请的可行性、申请获得批准的条件以及必要前提；确认实施行政措施必须具备的事实，采取措施保障审核工作顺利、快速进行；在行政许可申请不规范时，可以要求提供说明，并可以要求进行技术检验或提供相关文件；当一项行政审批涉及多种公共利益时，行政负责机关应召开连席会议；负责依法发出通知、公告和报告单；在职权范围内采取最终措施，或将决定转由主管部门实施。
    （三）行政程序的参与
    法律规定，除非在特别紧急的情况下，行政措施的开始要告知接受方。如接受方是个人，或行政措施可能给接受方带来损害的，应采取个别具体的告知方式。如果接受方是多数，告知方式可以以公告的方式替代。任何主体，无论是个人还是代表公共利益以及团体利益的协会或委员会，都有权参与行政程序。行政程序的参与者有权查看程序的行为记录，有权递交行政行为的记忆笔录和文件，对于这些，行政机关有义务给予评价（即这些是否是行政程序的客体）。
    应该限制公共行政机关的单方和权威性行为，这种思想在意大利和在其它欧盟国家比较普遍，这种思想成为建立行政相对方通过与公共行政机关达成合意的方式，从而决定行政措施内容的制度体系的基础。行政机关在收到行政措施利害相关方的意见和建议时，应当在公共利益最大化和不损害第三方利益的原则下，与建议方达成协议，但这种行政行为是自由裁量性的，而不是羁束性（羁束性行为是由法律明确规定是否采取合意的方式），即使在法律规定的情况下，行政措施也可能依双方同意进行。这种“同意”可以适用私法上的合同的规则，当在公、私法相容的情况下（即这种适用不会损害公共利益），那么行政机关就要放弃为了公共利益理由上的优势地位，这种情况属于私人的非损害赔偿，是行政赔偿（补偿）。但这类案件发生争执时司法处理权在行政法官，而不是民事法官。对私人主体的补助和捐助应该依照事先制定的标准进行，这种标准事先也应被公布，这样做是为了避免偏袒的风险。这项原则在行政程序法出台以前就存在并适用了。[1]
    （四）行政行为的简易程序
    241号法律中对简易程序的规定大致包括如下部分：
    其一，制订服务研讨会制度或称联席会制度。经常地，行政程序要求多个权威行政机构的参与。行政程序的进行经常由于多个权威机构的决定不同而被耽误很长时间。为了补救此不方便之处，法律规定了服务研讨会制度：多个相关行政机关被召集在一起，一旦达成协定，该行政措施立即被采纳执行。法律也规定，为了集体利益的合作的展开，公共行政部门可以终结同意。当必须有其它权威（行政）部门出具的意见时，该行政措施期限为45天；如行政机关不予出具意见，行政措施可以在无出具意见的情况下继续进行，但有关环保的情况例外。如果需要相关技术性鉴定，而职能部门在90天内没有出具鉴定，这项程序责任可以由其它公共行政部门完成，但有关环境保护和卫生健康的规定除外。
    其二，加强了以前法律所不存在的“事先法律规定的自动证明可能”。利益相关方的自我声明可以代替行政证明文件，产生法律上的效力，但行政机关可以随后进行证明调查。相关人要对“自我声明”的真实性承担一切法律责任。
    其三，适当减弱行政许可、批准的行政程序，而以一个简单的申报程序取而代之。行政机关可以在60天内予以反对，超过这个期限，该公民的行为即可开始。例如：一个公民想要改建自家围墙或者想要开始一项商业活动，他应该通报行政机关，如果在60天内没有遭到反对，他可以开始他的行为。
    （五）行政文件的知情权
    241号法律重新确认政府机密原则，该原则只适用于国防安全和政府货币管理、公共秩序和第三方保密。其它内容更广的范围应该让利益方了解。为了保证行政行为的透明性和行政行为的公正性，任何利益相关方都有法律监督义务，有权利获取（知悉）行政文件。法律承认公文查阅权。这里的文件也包括某些比较正规的内部行为，因此不仅仅是指书面的，纸张上的，而是包括文字材料、照片、电磁类资料以及其他由公共部门制作的、用于行政目的的各种资料。这部分剩余的条款规定了要求知晓信息的方式和期限。对知情权的拒绝的救济由行政法官审理。如查阅公文的申请在30日内未收到答复，即视为未获批准。申请人可以向大区行政法院提出诉讼，要求行政法官重新审查决定。大区行政法院应当在接案30天内，听取各方陈诉，由多位法官通过讨论集体作出判决。
    二、对意大利行政程序法（第241号法律）的总体评价
    （一）这部法律运作良好的方面包括：
    1．必须在规定时间内完成行政程序的义务，推动了行政机关行政的积极高效，有利于最大限度地尊重相对方的利益。这里有一个问题，期限界满后，行政机关能否再实施行政措施，对这个问题的回答是，如果行政措施有利于行政相对方，那么即便超过时效，行政机关仍可进行，而如果是不利于相对方的行政措施，则只要超过时效，便不得为之。
    2．说明理由的义务在实践中功能良好。在最新的判例中，这项原则还受到了某些限制，制定了替代的标准，在对相对方无功效时，排除了某些说明理由的义务，它排除了对羁束性行政行为和对实施有利于相对方行为时的说明理由义务。
    3．行政程序负责制这部分有明显的创新和变革，注意理解以下两点：a）行政程序负责部门并没有权力采取行政措施，除非该负责部门同时也被行政机构任命为采取行政措施的负责部门；b）行政程序负责制只是针对权力性行政行为，如果行政机关只是提供咨询建议等，则这类行为不适用行政程序负责制。但现实中常常弄错，行政程序负责的范围加大了。
    4．在第241号法律中，参与程序权利被进一步加强了。法律规定通知相对方的义务显然在行政程序中产生了巨大的效果，许多行政措施因为没有很好地履行这项义务而被宣布违法并被撤销了。关于此项义务，判例中也采纳了实质性标准，当行政变化是众所周知的公共事实或当行政程序是依当事人的要求而开始及如果通知并不会产生保护私人权益的效果时，告知的义务被免除。法律对所有利益相关方有参与行政程序的权利的规定，加强了行政参与权的实施范围和力度，首先是肯定了团体利益主体的参加权，在241号法律之前，团体利益参加行政程序的可能性是存在争议的问题。
    5．预先制定行政补助和救助的标准的义务在惯例中得到了加强，现实中，目前所有政府部门对企业的经济补助都在银行办理，因为一切事先都制定了标准，因而程序是机械化的，可以由银行处理。
    6．更富有成效的莫过于对于公民知情权的规定。起初，行政机关十分反对公民的这项权利，并寻找各种理由不同意公民知晓行政文件。在判例中也曾一度存在一种限制性倾向，但是后来，判例进一步明显地改变了态度，现在已经坚决地赞成知情权：对于知情权的限制进行限制性解释（例如同意、核实在公共竞争中其它候选人的书面处理证据，现在已经属于公民知情权的范围。）；扩大了行政文件的范围（包括利益相关的通信类文件）；扩大了知情权保护对象———公民必要利益的范围，使知情权的使用并不仅限于合法利益，这在一定程度上推动了司法救济，但这目前还只是一种期待。（在此，主体依据的不仅仅是合法利益而是需要保护的利益，这种利益的范围要广于合法利益）。
    （二）其它一些内容则在实践中效果较差。立法部门正在积极制定配套法律，以期能够与这些规定相协调从而改变实施现状。
    1．服务研讨会制度。这项制度之所以在实践中实施起来有困难，首先在于各种相反、相对立的意见很难达成一致，以及某些应该参与服务研讨会的行政机关拖延，不愿来参加。修改后，如果多数出席方的意见是经过深思熟悉的，那么就不再必须要求全体一致同意，多数方的意见即可产生相应的法律效力。
    2．行政简易程序被进一步增加了，行政审批、许可被简单的“申报”代替。有关私人主体与公共行政机关通过合意确定行政措施中有关行政自由裁量权的内容，以及在法律规定的境况中，可以以合意代替行政措施的规定在实践中并没有明显地实现。行政机关，甚至也包括私人主体，直接适用只具有一般原则性规定而没有具体操作规定的义务以期限方法律面的法律制度改革存在很大困难。
    总的来讲，这部法律值得肯定。毫无疑问地，一部专门关于行政程序的法律有利于行政机关的良好和效率行政，有利于改善它与公民之间的关系，增加行政行为的透明度，有利于行政机关更好地运用手中权力。
    责任编辑：任喜荣

【注释】作者简介：（意）琼保罗．罗西（Giampaolo Rossi），意大利罗马第三大学教授、意大利国家与公共制度研究中心主任。许玉镇（1973—），女，辽宁沈阳人，吉林大学行政学院副教授，法学博士。
      *吉林大学行政学院，吉林 长春 130012
      Comments on Italy s Administrative Procedural Law
      [1]本文是意大利政治学家、公法学家，罗马第三大学行政法学教授Giampaolo Rossi先生应吉林大学理论法学研究中心及吉林大学政治学理论研究中心的邀请来我校讲学的讲稿之一。经作者授权，本文首次公开发表。