陈景善*
日本土地征收法的制定源于明治时代，现行《土地征收法》是战后随着《日本宪法》的制定及土地所有权的确立于1951年（昭和26年）重新制定的。该法基于《日本宪法》第29条[1]的规定以调整规范公共利益与私人财产关系为目的。与其相配套实施的土地征收方面的法律还有1961年6月公布的《取得公共用地的特别措施法》（以下简称《特别措施法》）。[2]这部法律是在《土地征收法》无法发挥作用时，根据当时情势的紧急状况可适用的更具强制性的法律。但是，在日本以“钉子户”案例而著称的“成田机场案”，直接对这两部法律所规定的征收程序、法律的合宪性等提出了质疑。当然这两部法律在社会经济局势的变化过程中也有过多次修改，[3]却始终不尽完善。而这一案例告诫我们完善《土地征收法》固然重要，体察民情，结合正确的政策判断征收适地更为重要，其之上尤为重要的是在征收的强制性方面也需要实现“现代化”，立法者可考虑适当放宽，为政者可思量而行。本文以成田机场土地征收案为讨论对象，兼对日本《土地征收法》的相关规定亦进行一定的讨论，以求从中得到启示。
一、成田机场事件的原委
成田机场[4]是日本东京的国际机场，位于东京东面66公里处的千叶县成田市的三里冢。不了解内情者谁都想不到被称之为世界第二大经济大国，具备世界先进的物流设施的日本成田机场居然是一个“欠缺机场”，而且历经了“坎坷”。
1966年日本国会决定将新东京国际机场的选址定在三里冢地区。原本计划成田机场的用地面积为1，065公顷，其中民用地为670公顷，滑道为4,000米、2,500米、3,000米成为一体，但是现只有一条滑道。开发商新国际空港公团（为了建设机场而成立的国有公司）积极展开了土地征收工作，退出的住户是250户，几乎都是农家。当时未收购的土地为122町步，住户是30户。而日本政府恃有《土地征收法》的授权采用强制手段征得部分土地，在土地所有者没有完全撤出之前开始建设机场。但是，东京国际机场已经建好启用（1978年开始）的现在，还有最顽固的7户人家生活在机场里边，而且这一带的土地所有者以及周边居民组成反对联盟不仅与政府对抗，还提起了诉讼。
因此，政府与反对联盟前后进行十五次研讨会进行对话以求得到解决，而另一方面诉讼持续了三十三年。纵观下一章节所述成田机场一审，二审，最高裁判所的三审判决，我们可以看到这一案例的无奈之处。提起诉讼的原告之中还包括周边居民，而这些周边居民是围绕着环境污染，噪音等由一同提起诉讼的，因此该诉讼围绕着周边居民的原告适格问题，公共利益与土地所有者的利益之均衡问题，土地征收法规定的土地征收程序的违法性，是否应该适用《特别措施法》，土地征收的违宪性等展开。
二、成田机场土地征收纠纷
成田机场案从提起诉讼到最高裁判所作出相关事业认定的合法性判决为止历经三十三年。该案一审、二审、最高裁判所的判决，给我们提示了土地征收法与司法公正的不协调性。
（一） 对成田机场用地的征收过程
根据日本《土地征收法》，土地征收程序分为“事业认定程序”与“征收裁决程序”。事业认定程序指的是，国土交通大臣（相当于中国的建设部部长）或知事（相当于市长等）受理土地征收申请予以判断。主要认定该项目是否属于公共利益而需征收，然后给予开发商以征收权限的一个程序。
因此，有关于成田机场用地的土地征收，开发商新国际空港公团为了征得前述民用地根据《土地征收法》规定的征收程序1969年9月向建设大臣[5]申请进行事业认定。对于这一认定申请，建设大臣于1969年12月根据《土地征收法》贴出事业认定的告示。然后，新国际空港公团经这一事业认定程序之后，进入了第二步征收裁决程序，该裁决由当地土地征收委员会[6]进行。土地征收委员会根据《土地征收法》的规定进行公开审理，委员会一般由七个人构成，调查开发商所要使用的土地或建筑物并以裁定的方式决定补偿金额等，最终做出书面拆迁裁定。裁定会议不予公开。这一程序结束之后，开发商取得相关土地。新国际空港公团从1970年3月起至12月为止就398块地段申请征收裁决。但是，千叶县征收委员会直至1970年12月26日为止只裁定了6块地。
开发商公团只好又根据《特别措施法》申请特定公共用地，请求进行紧急裁决征用余下土地。对此申请，建设大臣予以认可。但是，根据这一事业认定所确认的开发地域内的土地/建筑物的所有者以及周边居民对此不服。由此拉开了农民与国家围绕着成田机场是促进了公共利益还是阻碍了公共利益争执几十年的序幕，因此这一土地征收被称为有失于战后日本的和平理念。
（二）法院的判决
如前所述，关于成田机场建设用地的征收，征收地域内的居民和周边的居民一同提起了诉讼。案由是：《土地征收法》以及土地取得特别措施法违宪，本案事业认定以及相关的特定公共用地的事业认定欠缺《土地征收法》第20条以及特别措施法第7条规定的要件[7]，具有程序上的重大瑕疵为由提起了撤销之诉。
而对该案一审判决[8]（84年东京地方裁判所的一审判决）的处理是：
……（全文请阅读费安玲主编《学说汇纂》【第二卷】第237-239页。知识产权出版社2009年版）
电子版编辑：曾巧艺
* 中国政法大学民商经济法学院副教授，日本早稻田大学法学博士
[1] 日本宪法29条第1款规定：公民的财产权利应得到保障；同时该条第3款规定：在进行正当补偿的情况下，为了公共利益可以使用私人财产。
[2]《取得公共用地特别措施法》第1条、7条规定了有关紧急裁决的规定。为了取得“与公共利害具有特别重大的关系，而且必须要紧急施行的事业所需要的土地”，如果发生拆迁拖延等影响事业的施行时，认可紧急裁决制度。紧急裁决制度的特点是，将征用裁决分为紧急裁决与补偿裁定。
[3] 参照东京都政府网页。大的修改为1966年的修改和2001年的修改。http://www.metro.tokyo.jp/INET/OSHIRASE/2004/11/20ebq703.htm
[4] 宇泽弘文《成田机场是什么-战后日本的悲剧》第2版，岩波书店出版，2006年9月。
[5] 该案被告、被上诉人。在上诉过程中，国土交通大臣承继了被上诉人的位置。
[6] 土地征收法51条至66条规定了征收委员会的组成、审理、裁决的具体方式。土地征收法51条规定，征收委员会为都、道、府知县的下属机关。
[7] 大臣接受开发商的申请认定主要对四项要件进行审查：审查该项目是否符合土地征收法第3条规定的事业范围（征收或使用土地应有利于公共利益）；开发商是否具有足够的完成诚意与能力；事业计划是否对征收的土地恰当而合理的利用；判断征收土地的必要性及是否适用于公益。国土交通大臣或知事认定以后，及时将该内容通知开发商的同时公告开发商的名称、事业的种类、开发地点、认定的理由。
[8] 判例来源：参照日本判例时报1888号164页以下。法学研讨599号119页。
