*赵光

近年来，我国环境污染事件频发，其造成的后果越来越令人担忧。环境公益诉讼是通过司法手段来改变传统依赖行政执法处理环境纠纷单一格局的诉讼。但受困于司法体制,环境公益诉讼在我国面临制度上的困境，“立案难、审理难、判决难”。究其缘由,既有公益诉讼制度设计理念上的粗陋、保守甚至偏狭,也有具体制度规范技术上存在的缺陷,更有环境的公益性制度体系及其模糊关系背景的复杂性掺和其中,使得环境公益诉讼虽已起步却并未呈现应有生机。

如何找到破解环境公益诉讼发展困局的路径，在污染日趋严重的今天更显得尤为重要。

首先、民智未开，唤醒尤为重要。

众所周知，国人的基本素质在现阶段很难达到欧美等发达国家水平。因此，唤醒民众的环保意识是破解困境的第一要务。2012年12月7日，最高人民法院署名高民智发表了一篇文章：《关于民事公益诉讼的理解与适用》。“高民智”并不是一个现实生活当中的实体人。最高人民法院借用这一名称可谓用心良苦，那就是提高民智、唤醒民智。

实践当中，民众对雾与霾、防护、维权认知尚显幼稚。面对来势汹汹的雾霾，民众对雾与霾的区分以及如何防护没有科学上的认知。在维权上，事不关己、高高挂起，随大溜的思维也妨碍着环境公益诉讼的发展。

因此，此民智不开，实难让环境公益诉讼有更深的推动。有句话说，要让污染陷入到人民战争的汪洋大海之中来。只有人人喊打，才可使得环境公益诉讼取得突破。

其次、环境保护职业共同体的有序互动和能力提高，可以助推环境公益诉讼困局的破解。

所谓环境保护职业共同体是指在环境保护领域以环保行政部门（包括政府）、司法机关（包括公、检、法、司）、环保NGO、环境公益律师、法学家、企业等为核心的职业人员或单位所组成的以环保为职业特点的特殊的社会群体。

环保行政部门能力的提高。第一，树立以生态平衡为中心的观念。第二，树立社会公正的观念。第三，树立科学权力监督的观念。

司法机关最后屏障的完美体现。如果所有环境污染事件和纠纷都能够在法制的轨道上解决，那么污染的解决将是现实的和公正的，也是可控的。现在的问题在于，一是法律依据缺乏。我国目前仅有《民事诉讼法》规定了公益诉讼，只有《海洋环境保护法》规定了行使海洋环境监督管理权的部门可以代表国家提起公益诉讼。二是职能分工不细。目前，政府与司法机关的分工不明。三是法律在环境司法机关之间统筹上乏力。

3、环保NGO、环境公益律师、法学家等草根阶层。环保NGO。民间组织中最活跃的环保民间组织，已成为推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量，应当加强。环境公益律师这支新的律师队伍所起到的作用不可忽视，其未来发展趋势正受到公众越来越多的关注。法学专家等是大脑，其他机关或个人是手足，手足需要大脑来指导，大脑的思想也需要通过手足来付诸实践。因此，要进一步加强草根阶层的合作。

4、不能把企业完全排除在治理污染的生力军之外。只有把企业纳入，那么这个职业共同体才是良性的，才可以互动。首先，企业要想得到良好的发展，必须以良好的生态环境和充足的自然资源为基础和条件。其次，发展企业要有可持续性。第三，环境问题是发展带来的也只有通过发展才能加以解决。

第三、建立全新环境管理体制，营造环境公益诉讼土壤。

在环境管理体制上，我国长期以来采用的是地方政府负责制。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。同时，他的弊端表现在部门分散、地方分割、条块分离，管理手段相对滞后，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

因此，政府管理应由由微观管理转为通过宏观调控。改变干部任用标准，有力纠正“GDP至上”、“以总量论英雄”等发展观念。建立多层次、多方位的环境管理参与模式。尽快组建全国性的区域污染防治机构，建立全民参与的机制等。

第四、建立环境公益诉讼判例制度，让污染事件的解决具有时效性。由于立法的滞后导致环境公益诉讼无法可依，而判例则恰恰弥补了这方面的不足。现行机制下环境公共利益赔偿的相应诉讼模式规定不具有操作性，相关法律尚不完善。判例的使用可以成为有益的补充。因为法官的被动性，导致其任意自由裁量的可能。同时，我国环境诉讼处于初级阶段，缺少标本性案例。所以说，建立一种成文法基础上的判例制度，让个案上升的法律的层面，也许可以解决目前的窘境。

综上，建设生态文明是历史和现实为我们提出的一个伟大的命题。作为生态文明建设最后一道屏障的环境公益诉讼，尽管面临以上种种困境，但毕竟已经在立法上迈出了第一步，在民众意识提高、制度设计以及立法层面问题上，找到一个破解我国环境民事公益诉讼发展中的诉讼难题的途径和方法，包括立法路径选择、制度设计及环境司法与执法的良性互动等，以期适应妥善解决环境纠纷、建设生态文明社会的需要。相信环境公益诉讼会有明天。

（原载于“环境司法与环境正义”国际研讨会论文集，2014年6月·昆明）

（电子版编辑：王雅菲）

*赵光，安徽拂晓律师事务所律师。