一、前言：环境利益和组织形式

由公共行政机关实施的对公共利益的保护取决于这些机关如何组织。这涉及到一种来自于法学的认识并且已经超越了“行政组织是公共行政的内部事务，与法律无关”的观点。因此法学研究也把关注点不仅放在行政活动上，而且也放在行政组织上。其中最主要的问题包括为了实现公共利益公共行政的组织方式、不同公共机构之间职责的划分以及不同机构之间的关系。

随着公共领域的扩张以及需要行政机关保护的公共利益的增加，以前统一的公权力组织现在被分解为许多不同的组织形式和主体形象。除了以有权机关和法律的许可为特征的“授权性”活动之外（例如征收的法律以及行政制裁等），行政机关还要进行一些具有活动特征的“给付”性行为，这些行为与私人之间实施的行为相类似（例如医院里的医疗门诊、学校里的老师上课等）。然而这种区别的界限并不很清晰，因为同一行政主体既可能实施授权行为，又可能实施实际给付行为。^[1]此外，行政机关的有些行为不具有经济意义，甚至会带来损失；另一些行为则具有显著的经济特征，其目的决定涵盖全部或大部分成本；还有一些行为则直接产生经济效用并在竞争领域中进行。^[2]

在任何一种法律制度中，行政机关实施的不同活动都与不同的组织形式相对应，这些形式的目的在于缓和确保行政行为遵守法律规定的要求与行政机关实际活动的开展要以一定的弹性为必要这二者之间的矛盾。

在这一问题之上还存在另一问题，即由国家的领土组织以及中心与周边之间的关系所导致的问题。任何法律通常都力图包含相互对立但都必要的两种要求，即与国家利益相关的法律秩序统一的要求和尊重地方自治的区分化要求。在这二者的对立之中不存在任何先决的解决方案，这种对立在每个法律制度中都有独特表现并且随时代的发展而变化。然而，对于中心和周边的职权的非统一的定义可以成为职权混同、双重结构和无效率的根源。

相比于其他领域，环境领域更多地体现了与前述两种要求相对应的不同组织形式的试验。

一方面，环境领域的职责主要以具有“技术-运行”特征的任务为前提，因此要求在实行中具有一定的自主性。人们试图通过在中央和地方层面的“代理处”这一组织形式来满足该要求。另一方面，环境问题涉及到国家和大区的共同利益以及自治地方的利益，因此就要求组织形式必须同时包含制度上的统一性需要和区分化需要。

这一问题在意大利非常敏感，因为宪法并未明确规定在环境领域国家和大区的角色和职权划分。^[3]

为了实现确保在不同地方实现法律制度的统一和均等发展，人们还是创立一种“环境保护网络国家制度”，该制度融合了大部分的中央行政和大区行政局。

二、意大利的“行政局”组织模式

首先我们需要确定准确的术语。在意大利，“行政局”是一种特殊的组织模式，它与英美法中的代理人不同，和“部”也不是同义语。

意大利的行政局是一种独立机构，不是部或大区的办公机构。从1980年开始，这种组织形式开始用于环境领域以外的其他领域。随后从1999年起人们引入了一般性规定。

1999年第300号法律规定行政局的职能是实施“由各部或其他公共主体施行的与国家利益相关的具有技术-运行特征的活动”，以及“服务于包括大区和地方层面在内的公共管理”（第8条第1款）。

这些机构表现为部的组织机构，受到部的指导和控制并且在组织、管理、财务上具有一定程度的独立性。在有些情况下它们还有独立于部或大区的法人资格。

有关行政局的规定来自由政府规定所采纳的一项法规以及由部通过的内部规定。行政局有自己的领导机关（包括一个总负责人和一个辅助他的执行负责人）和内部控制（监察会议）。该机构的运行以一项协议为基础（该协议由部和机构总负责人订立），协议规定了该机构应当实现的目标、所能运用的资源以及对已实施的行为的确认方式。

除了1999年第300号法律做出的有关行政局一般模式的规定之外，还存在一些与一般模式不同的特殊规定，例如，赋予其独立于部的法人资格或规定一些其他职能。

根据一般模式行政局是具有独立性的部的组织，属于“独立行政主体”，即在组织（有自己的机构和预算）和职能（开展特定活动、具有自己的合法程序）上具有独立性，但没有独立法人资格。

相反，根据特别规定设立的行政局则具有独立法人资格，属于意大利法上的“非经济性公共实体”。^[4]

除了在中央部的层面之外，这种模式也在地方层面适用。各大区在履行自己职责时为了实施一些手段性活动也设立了各自的行政局。

在履行职能过程中，全国性的部的行政局在地方层面表现出了自己的运行结构，正如经济部的行政局的情况（例如，税收行政局、公产行政局等）。而在运行中这些机构则没有偏好的运行结构，而是利用了大区或地方实体的结构。

三、环境领域中“行政局制度”的产生

在环境领域，根据1994年第61号法律，在国家环境部的层面为了保护环境和国土而设立了专门的行政局，在经历了组织机构的重组之后，该机构已具有一个不同的名称——环境保护和研究最高机构，简称ISPRA。^[5]

1994年第61号法律授权各大区为保护其境内的环境而建立行政局。在之后的10年内产生了大区内的行政局，与此同时各大区也设立了专门保护环境的行政局。

在像环境保护这样牵涉到国家和大区利益的领域，不同层级政府之间的合作与融合的需要是非常明显的。

环境的流动性决定了它涉及的利益保护职能不仅仅在国家层面，也不仅仅在大区层面，而是两者都要涉及。环境利益的重要性不能不牵涉到大区的各种职能，既包括保护环境利益的直接职能，也包括保护其他可对环境产生消极影响的利益的间接职能（例如利用土地、发展经济等）。

为了避免在全国范围内环境保护职能履行的非组织化和非均质化以及多重活动导致的成本的增加，有必要采取一些协调方式，这些方式不仅包括技术性协调，而且还应当形成一种逻辑体系。

这样在机构层面就建立了连接国家和大区职能履行的机构——信用理事会，其主席由ISPRA的主席担任，成员包括各大区代理机构的代表。

在行动层面，人们制定了“环境保护全国三年行动计划”并建立了全国环境信息系统，该系统的目的是使行动合理化并在更加广泛的欧洲范围内实现环境信息的管理。

但行政局制度“网络”也存在一种局限，因为该制度首先关注的是环境信息以及采集数据在支撑环境政策方面的作用，而缺乏对大区行政局和其他重要的环保部门在行动（例如具体的控制和授权行为）上的真正协调。

这样在大区职权的行使方式上就产生了混乱和发展的不均衡并经常导致相互冲突的结果，例如对环境污染活动的控制模式各大区即不相同。

四、新的“环境保护国家体系”

面对上述问题，立法者最近通过2016年6月28日第132号法律重新规划了“环境保护国家体系”。该法律规定了实质性的组织和运行创新，其目的在于更好地整合和协调国家和大区在环境方面的职责的履行。

该法的目标是“确保有认识的行动的实施和对环境质量的公共控制的均衡化和有效化，以支持有关环境可持续和保护公共健康的卫生防疫的政策”（第1条）。

新的环境保护国家体系被赋予了一系列特定职能，其中包括引导、技术协调、控制、研究、提供技术和信息意见等，它不再像过去一样局限于与信息、采集数据和为环境政策提供支持相关的活动。

对与这些新职能相关的活动的规划体现在“国家体系三年行动计划”，该计划确定了环境保护行为的主要路线并建立了记录，以便明确各大区代理机构的行动计划。

为了保证各大区行政局行动的统一化和均衡化，该法还确立了“提供环境技术的实质层次”，这些层次代表着为了确保以同一方式保护全国领土而进行的环境保护活动的数量和质量标准。它在实质上涉及到由国家确认的大区行政局的运作和执行标准。各大区根据这些层次，同时结合国家体系三年行动计划的的规定，规定了行政局的环境保护活动。最终这些机构开展具体的技术活动和必要的控制以保证上述技术层次在其各自的职责领域得以实现。国家的统一界定应当允许超越当前的现状，这些现状包括在环保领域中的不同控制机制或授权行为各大区彼此不同。

该法还授予了作为国家体系支柱的ISPRA一项协调职能，并将由各大区机构代表组成的体系会议作为联系机构。

该会议主席由ISPRA主席担任，由各大区行政局的法定代表人组成，其职责包括颁布意见（根据三年行动计划这些意见具有约束力）和促进国家体系的协调发展。

新法规定的一整套制度的目的就是给在统一性要求和区分化要求之间寻求平衡这一问题提供一个具体回答，这一问题在环境领域非常微妙，因为环境利益同时具有全球性和地方性。

新法规定的垂直整合体系并非一种“金字塔”式的体系，而是在大部分的环境职责上将国家和地方联合起来。

它涉及到一种缓和对统一秩序的要求和尊重地方自治要求二者之间的对立的一种特别选择，其他选择也是可能的。不存在最优的组织方案，每一种方案都不能不反映某一特定秩序的独特性。

然而，不论是使体系统一要求最大化的方案，还是使区分化要求最大化的方案，都存在错误的可能。

这一整套新的系统都将自2017年起在意大利确定生效。只有在其生效以后才能做出具体评价。

[1] 例如大学要保证教学和考试的顺利进行，同时在教学结束后还会颁发具有法律效力的毕业证。

[2]例如，意大利宪法规定义务教育至少要实施八年（第33条第1款），该规定并不意味着国家教育系统范围内的学校要以企业形式实施其活动。相反，有些公共服务（例如邮政、铁路等）由于能够产生经济效益，一直以来都以企业的方式运作，并且近年来还引入了竞争机制（在20世纪末自由化与私有化过程之后）。

[3] 2001年的宪法改革在没有明确规定国家和大区的权力范围的前提下加强了地方自治，这一改革导致了国家和大区在界定各自权力范围时的困难和冲突，这一现象也发生在环境领域。目前议会已经通过了新的宪法改革，但这一改革要想生效还要经过2016年12月4日的全民公决。这一改革在包括本文所述问题的很多地方都修改了宪法规定，其宗旨在于减小大区自治的空间。

[4] 但也存在一些特殊情形，例如，负责国有不动产管理的公产机构则被规定为经济性公主体（2003年第173号法律），这种独立的法律主体在公共管理领域内运行，并且为了实现其目标也会借鉴私主体的组织和结构方式。

[5] 根据现行规定该机构是公法人，并在科技、研究、组织、财务、管理、财产方面具有独立性，受到环境与国土海洋保护部的监督（2016年第132号法律第4条第1款）。

*本文选自费安玲主编、陈汉执行主编的《罗马法与学说汇纂》第八卷，中国政法大学出版社2017年版，第281~286页。

作者：Danilo Pappano（达尼罗·帕帕诺），意大利卡拉布里亚大学教授，意大利罗马圣马力亚自由大学教授。

译者：贾婉婷，北京师范大学法学院讲师，意大利罗马第二大学法学博士。

编辑|覃榆翔

校对|覃榆翔、刘畅