环境领域的行政与诉讼保护
[意]Erminio Ferrari* 著
李媚** 译
一、作为公共财产和公共利益的环境
随着环境被看作是一个财产（或说一系列特定的财产），或是被看作是社会管理者们有义务去维护的一种利益，有关环境保护的规范和法律手段发生了相当大的变化。
如果将环境视为一个财产，那么，首先应该将其看作是一个物，对人类而言其具有有用性，因此，其可以被主体享有、使用、消耗和收益。“环境的”这一形容词随后用来指称一系列与环境相关的财产。因此，在对环境的诸多定义中，有一种是将环境定义为有益的生活和工作条件。但由于环境所涉及的是在社会整体中所呈现的生活条件，因此，其也可以从另一个角度被看作是超越各种财产门类的环境财产的集合体。环境不仅仅是其所包含的单个财产，也是这些财产之间的特殊关系，是通过特定的调节必须保护和维持的一种平衡。也就是说，要为人们规定某种义务和禁令，因为人们的活动会影响这一平衡。在这一意义上，环境变成了是社会的管理者们有义务去保障和不断完善的一种状态。
基于这两种不同的定义，会产生不同的环境保护方式和体系。但它们之间并不是相互取代的关系，相反，它们时常相互配合以确保环境可以获得完整的保护。
为了论述分析的方便，值得对这两个不同的定义方向进行分别考察。
二、环境财产的保护
哪些物是环境财产的范畴，那么，自然就是这里我们所讨论的对象。当说到这一定义时，我们可以说尚且缺乏有关“环境财产”的普遍接受的法律定义，至少有两派经济学家对此下过定义。早期的带有经济性特征的定义认为环境财产是公共财产，即非专有性的和非竞争性的财产：通过这一表述，这些经济学家们想要表明的是，一方面，这些财产不属于任何特定的人，另一方面，不能限制他人对环境财产的使用。另一个对“环境财产”的定义是指：那些需要预防其污染、减少污染和消除污染的事物就是环境财产。
这是两个非常不同的概念，因为，基于前一个“环境财产”的概念，并不存在需要界定的市场。但是基于第二个概念，环境财产可以在如今迅猛发展的市场中进行交易，这也是WTO和欧盟谈判的重要内容。
并且对于环境财产的具体认定也存在不确定性。在此，一个被普遍接受的观念认为，环境财产最核心的要素包括：空气，水，土地、光照和黑暗、寂静或安静、风景。依照这一观点人们时常认为还应包括山峰、海洋、公园和自然保护区，等等。
随后提出一个问题——这尤其是意大利的法学家们所热衷讨论的——是否环境在整体上也被看作是一个法定的财产，而与其所包含的单个环境财产是相区分的。事实上，环境并不是水、空气和土地等的简单总和，而是它们之间特定的平衡。可以确定的是：环境是一个“无形的财产整体”，是属于作为意大利国家的，而国家是作为意大利社会的代表。
从保护的角度来看，对环境财产的保护主要侧重于对财产权的保护。任何环境 “财产”都有“所有权人”，这一所有权人拥有保护其所有权的法律手段：可以对未经授权或是以不正确方式利用环境财产者发布禁止令，也可以对相关环境财产的损害要求赔偿。
这当然是基本的情况，这些法律保护手段也可以根据财产的类型，特别是财产所有权人的不同而不同。事实上，由于环境财产的多样性和差异，其“所有权人”经常不同。环境财产，比如，一个公园或某个特定的自然保护区也可能是私人所有权的客体。但是绝大部分环境财产是由公共机构（国家、大区、城市）享有所有权。在这种情况下，所谓的国有财产（比如，水）通常都是属于意大利国家的，对于国家财产，立法者总是为了整体的利益而试图减少私人对该财产的处置。
但也存在一些环境财产是很难做出界定的，因此现今国家的立法都没有为其规定 “所有权人”，比如，空气，昼夜的交替，等等。为了确保这类“财产”也能有所有权人，如今人们正在讨论引入“公共所有权”的概念，但是实现这一理想并非易事。在意大利，也像其他大部分的欧洲国家一样，集体所有权的概念产生于好几个世纪之前，但是在资产阶级革命过程中，随着个人所有权概念的确定，集体所有权的概念遭受了毁灭性的打击：重走回头路似乎也并不容易。
保护“环境财产”所有权的方式最重要的是请求赔偿损失，且要求进一步采取环境修护措施。例如，从过去经典的一般过错责任过度到严格责任（如对废物制造者而言要求其承担严格责任）。
此外，针对由于某些 “环境财产”缺乏所有权人，以至于可能没有主体来启动环境保护程序以追究环保责任的担忧：在这一情况下，是由制定该特定财产保护条件的主体来负责启动环保程序：例如，自然保护区、水资源、土地（2004年4月21日所颁布的欧盟第2004\35号指令）。如果缺乏告发污染者的主体，那么，公共行政部门必须进行干预。这一环境财产的类别要求非常严格，但不可否认的是以这一方式获得保护的自然资源的列表并不是很长，且其中尚未规定空气也受到这一保护。这一规范和其他的所有规范一样，都是不同需求相互妥协的结果，且基于此而达到的平衡对环境而言并非一定是十分有利的。
三、环境公共利益的保护
在“环境财产”这一概念下来谈环境保护是有其局限性的：所有权人可能并不积极主动，因为所有权人对这一特定环境财产并不关心。因此，基于所有权而获得的保障通常都通过“事后”赔偿来实现：也就是在污染发生之后，在损害已经产生之后来获得赔偿。
相对于责任追究本身和环境损害赔偿而言，更重要的是采取积极的修复措施，以重建适宜的生态环境。事实上，应该由污染者采取环境修复行为；如果污染者没有完成环境修复，那么，公共管理部门有义务去实现这一环境修复，相应的费用支出由污染者来承担。在此，不能仅规定简单的赔偿责任，而应规定具体的行政管理行为如何开展：这一应当被消除的污染情况涉及的是社会的整体利益。也就是说环境保护是公共利益。
当然，这并非唯一可以彰显环境是公共利益的规范。所有的授权和许可行为都应该从环境的角度来考察其可接受性。特定的环保举措会得到经济援助，相反其他对环境产生不利影响的行为会被要求缴纳环境税。这样的例子随时可以举出很多。
适用该规范所规定的保护手段也应该遵循基本规则，这一规则是，针对行政行为相关主体也可以获得保护：相关主体如果认为其由于行政机关没有正确地适用或根本未适用保护环境公共利益的规范而受到了损害，那么，其可以提起诉讼。我们可以看到，一个农民可以就其认为有害的工业废水排放的行政许可提出反对意见；房屋的租客可以抱怨工厂的噪音过大；人们可以就大气污染物超标进行投诉；等等。
在这些情形下所采取的保障措施不仅仅是损害赔偿的问题。当法院撤销这一许可时，这一行为就会被认定为是污染行为。缺乏许可文书的相关行为就变成非法的了，并且可能会受到刑事处罚。可以这么说，这一体系在意大利运行得非常有效，虽然不能说在所有的情况下都是有效的，但在必要的情形下它是有效的。需要说明的是，出于保障就业和其他公共目的，意大利的立法者有时会以法律手段使得法官的判决不生效力，法律可能也会规定特定活动可以继续开展，即使它们是违反环境保护的。
除了这些立法干预的例外情况，这一保护机制运行的最大问题是，针对环境污染的情形，不存在相关主体或相关主体并没有提起环境诉讼。面对这一问题，意大利立法者对环境保护组织进行了专门的授权规定（1986年7月8日所颁布的第349号法令的第13条的规定）。环境保护组织具有连续性、职能性和民主性等特征，它们可以要求在环境保护部所持有的名册中进行登记注册。一旦注册就可以针对任何环境领域的行政行为提起诉讼。环保组织正是以这样的方式承担起监督和审查环境保护法律法规适用情况的义务。
*埃米尼奥·法拉利，米兰大学教授。
**中国政法大学比较法学院研究院讲师，意大利罗马第二大学法学博士。
本文选自费安玲主编、陈汉执行主编的《罗马法与学说汇纂》第八卷，
中国政法大学出版社2017年版，第277~280页。
读者亦可在在北大法宝法学期刊库阅读全文。
