金砖国家金融监管体制比较与中国选择

杨震*

 金融监管是金砖国家共同面对的问题。金砖国家作为新兴市场国家，在金融监管方面与欧美金融成熟国家有所差异。而目前在中国的法律研究环境中，人们言必称欧美，认为凡是欧美的制度均是先进的，往往忽视了两个方面的问题，一是欧美各个法律制度之间本身也存在重大差异，二是各个国家和地区与我国经济发展水平和法律环境存在鸿沟。金砖国家在经济发展状态和法律制度设计方面却有着相似的地方，比较金砖国家的金融监管体制可能具有更大的借鉴意义。目前，中国证监会与俄罗斯、巴西、南非、印度的证券（期货）监管机构签署了监管合作备忘录。中国政府也已经同俄罗斯、巴西、南非、印度签署了有关金融监管的合作文件，各国在金融监管合作的道路上大有可为。同时，中国政府提出了“一带一路”倡议构想，其中俄罗斯、印度均处在该战略构想的范围之内。以上多个方面的原因促使了对于金砖国家金融监管比较的理论需求。因此，本文选取金砖国家作为比较对象，分析各国金融监管体系方面的做法，以期对中国的金融监管体制调整提供有益的参考。

一、当前监管体系模式

学者将全球金融监管体制分为四种类型：一是机构性监管体制，即分业监管；二是功能性监管体制，以美国为代表，功能监管的基本理念是，相似的功能应受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使[1]，同时美国的金融监管也呈现突出碎片化特征[2]；三是目标性监管体制或双峰型监管体制，以澳大利亚为典型；四是综合性监管体制，即由一个监管机构来监管所有的金融行业和机构。[3]按照这样的理论框架，可将金砖国家金融监管体制分为三类。

（一）综合性监管体制

属于这一体制的国家是俄罗斯。2013年9月1日，俄罗斯有关组建隶属于中央银行的统一大金融市场监管机构的新法案实施。根据法案，中央银行取代联邦金融市场局对证券商、保险公司、小金融组织、交易所投资和养老基金等所有金融机构的经营活动实行全权统一监管。新法案实施标志着原来的多家管理机构并存的模式宣告终结，取而代之的是统一的、综合的大金融监管模式。[4]历史上，俄罗斯也曾经采用过分业监管的做法，银行、证券、保险曾分属不同机构监管，但后来则全部收归俄罗斯央行。在俄罗斯央行的职权中，非政府养老基金、非信用金融机构、证券发行与报告、控制与监督发行人、保险人、被保险人和受益人的权利保护全部在列。可见，俄罗斯目前银行、证券、保险全都属于央行监管。目前关于这一体制的评价，因时日尚短，尚未有定论。

（二）分业监管体制

属于这一体制的国家是印度和中国。

印度的金融监管主要由两大机构来完成，一是印度的中央银行，即印度储备银行（RBI）；二是印度证券交易委员会（SEBI）。其中印度储备银行主要负责监管全印的银行体系，而证券交易委员会主要负责所有金融机构的非传统型业务，主要包括证券发行业务、政府债券交易、共同基金、信用卡业务及代理、保险、金融担保等。[5]

2010年12月，印度成立金融稳定和发展委员会（FSDC），负责系统性监管、监管协调和金融部门发展。财政部长为委员会主席，成员包括印度储备银行（RBI）行长以及保险监管和发展局（DRDA），印度证券交易委员会（SERI），养老金监管和发展局（PFRDA）负责人。RBI负责FSDC的日常工作，下设金融稳定工作组和金融包容与金融教育工作组。[6]可见，该委员会是一个架构于现有监管机构之上的机构，由各监管机构负责人组成，在职能上更加近似于一个协调机构。

（三）牵头式监管体制

这一监管体制不属于上述四种监管体制之一，是指由某一政府机构牵头，其他政府机构配合对整个金融市场进行监管的体制。采用这一做法的国家是南非和巴西。

1、南非

南非的金融监管由财政部牵头，并协调其他部门形成互为补充的监管架构。南非建立了以南非央行为核心，以金融服务局和金融情报中心为辅的银行监管框架。其监管特点是以经营风险为关注核心，以合规性为重点，对银行进行全覆盖、常态化和精细化监管。[7]

金融服务局是法定的南非非银行类金融服务行业监管机构，其任务包括促进金融服务或产品的消费者公平对待、促进金融机构的财务安全、促进金融服务行业的系统性稳定、促进金融市场和机构的一致性，[8]主要负责对非银行金融机构及提供证券投资、保险、基金管理等金融服务的机构进行监管，实施市场准入管理、从业资格管理等。金融情报中心则是监督金融机构执行南非反洗钱法律、法规与国际反洗钱条例的主要部门，其工作目标是帮助查找洗钱、恐怖融资以及金融犯罪等相关行为。[9]

2、巴西

巴西实行证券业与银行业混业经营。1964年，巴西成立国家货币委员会，它是巴西金融体系中最高的管理机构，巴西证券市场的最高监管者。[10]国家货币委员会是全国金融体系的最高决策机构。该委员会由21名成员组成，财政部长任主席，其他成员包括计划部长，发展、工业和外贸部长，内务部长，农业部长，巴西银行行长，全国经济开发银行董事长和7名经总统提名、参议院批准的经济学家。[11]巴西中央银行是国家货币委员会的执行机构。[12]1976年巴西通过《证券法案》，设立证券委员会（CVM），负责监督管理证券市场及其参与者，其发布的“指令”对证券市场来说与货币委员会的“决定”具有同等法律效力。[13]巴西证券管理委员会的权力包括：市场发展、市场效率与功能、投资者保护、适当的信息介入、监督与处罚。[14]私人保险监督局（SUSEP）监管保险业，补充养老金监督局（PREVIC）监管封闭养老基金。随着金融系统复杂度的提升，加强监管协调的重要性更加凸显，巴西政府2006年成立了金融、证券、保险和补充养老金监管委员会（COREMEC），以促进金融监管机构之间的协调和信息共享。[15]

南非和巴西的做法体现了金融监管的新思路，由某一机构牵头，其他监管机构相配合的架构，突破了前述监管体制的分类，表明了南非和巴西在金融监管方面并未学习美国、英国、澳大利亚等发达金融市场的做法，而是结合自身政治、法律、经济情况作出符合本国国情的安排。这一思路值得我们反思，在探寻中国金融监管道路，是否一定参考美、英、澳的做法，答案显然是否定的。

二、中国监管体制现状

目前中国的监管体制是“一行三会”、分业监管的体制。一行是指中国人民银行，三会则是证监会、保监会和银监会。

为了适应金融混业经营的需要，2004年7月27日，中国银监会、中国证监会、中国保监会发布分工合作备忘录，为确保三家机构协调配合，避免监管真空和重复监督，提高监管效率，鼓励金融创新，保障金融业稳健运行和健康发展，监管三方达成了信息共享和重大事件通报以及每季度召开一次监管联席会议制度的共识。对于金融混业经营的监管，该备忘录第8条规定：对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。被监管对象在境外的，由其监管机构负责对外联系，并与当地监管机构建立工作关系。对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。

但这一备忘录所创建的三会联席会议制度还存在诸多问题，其效果不尽如人意：一是协调机制存在不足。由于我国“三会”均属国务院直属的正部级事业单位，行政级别相同，在监管理念和措施存在争议的情况下，难以达成一致意见。同时，由于联席会议缺乏政策制定和执行权，在实施金融监管政策目标上容易陷入部门利益之争。二是将人民银行排除在外。联席会议仅将人民银行作为观察员列席会议，完全忽略了人民银行在金融宏观调控、维护金融稳定、防范和化解系统风险、监管银行间债券市场方面的重要作用，在我国不具备统一监管的情况下，仅靠“三会”力量是难以完成我国系统性风险防范的。三是确立的主监管制度存在漏洞。并未明确金融控股公司主要业务的划分和主次业务比例的计算标准，也未明确在金融控股公司监管中出现争议的解决办法等。

2008年8月颁布的人民银行“三定”方案[16]要求，央行会同银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策以及监管政策、法规间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解系统性风险，维护国家金融安全。[17]

2013年8月15日，国务院正式批复人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。其职责和任务包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；国务院交办的其他事项。

联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。人民银行行长担任联席会议召集人，各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议办公室设在人民银行，承担金融监管协调日常工作。

但上文提到的“三会联席会议”制度存在的问题，除了央行是否参与这一点以外，并未得到有效解决。四家主要的监管机构行政级别相同，对于金融控股公司的监管也未能提出更高效的方案。目前，中国出现了一些金融控股公司，以中国平安保险（集团）股份有限公司为例，其子公司包括平安寿险、平安证券、平安银行、平安信托、平安大华基金等，尽管按照国家分业经营的需要，它们各自以一个独立的法人形式在运作，但其同处平安集团控制之下，这与混业经营模式相比，除了在法人资格这一制度外壳方面，界限已不十分明晰。混业经营、分业监管这一在巴西存在的问题，在中国也有出现之势，监管机构之间的权力重叠与监管真空将无法避免。

三、中国监管体制的改革

尽管评论认为中国监管者逐渐变得成熟和有经验，监管也变得越发清晰和对用户友好。[18]但是批评的声音也是不绝于耳。美国金融危机爆发以来，对目前我国分业监管体制的诟病主要集中在两个方面：其一，不能有效监管金融集团；其二，不能有效应对以形形色色理财产品为代表的金融创新的发展。[19]在分业经营、分业监管条件下，对于金融控股公司的监管，仅仅建立主监管制度是远远不够的。监管机构对金融控股公司运营中防止关系人交易、异业间利益冲突等弊端的监管束手无策。[20]除了监管不力的问题外，由于政府对金融监管资源的分配与金融市场对监管制度的需求相去甚远，强制性金融监管制度供给会造成不必要的监管（监管过度），即供给过剩问题，这一问题在我国现行金融法律制度体系中显得尤为突出。[21]

在对中国的监管体制进行了诊断之后，很多学者开出了自己的药方。有学者在对美国、英国、德国、日本等金融监管体制加以考察后认为，为了统一监管，获得监管规模效益，实现信息共享，避免监管冲突，应当设立“国家金融监管局”，直属国务院，下辖银监会、证监会、保监会。[22]也有的学者认为，对于混业监管体制的构件，不能操之过急，在分业经营制度还没有明显退出、监管的差异性还存在之时，应维持分业监管的格局。目前各监管部门尚处于如何做好各自领域的监管工作、完善分业监管体制的阶段，并不宜在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。[23]更多的学者主张，鉴于我国金融业的现状，需要有过渡措施，先由银监会或者人民银行牵头对混业经营进行监管。毋庸置疑，不管采取哪种监管制度，尽快明确一个金融混业经营的监管机构是当务之急，这是当前混业监管要解决的首要问题。具体措施包括：一是强化监管合作机制，二是进一步明确三大金融监管机构的职责分工；三是确立有效的监管监督机制。[24]

其实，在考虑金融监管体制改革的时候，有两个中国特色的问题需要考虑，一是行政级别的问题。目前各监管机构均为正部级，为平级机构，在行政权力发挥重要作用的体制下，平级机构之间的协调并非易事。二是地方利益问题。尽管政治人物影响金融监管在世界各国多有发生，[25]但中国的表现则稍有不同，当监管触动地方利益时，地方政府往往对金融机构的工作进行行政干预，甚至对金融机构施加某种认为的压力，从而加剧了金融监管的难度。[26]

当前的中国金融监管协调机制与印度较为接近，与巴西则有所区别，主要体现在实体化问题上。联席会议不刻印章、不正式行文，其权力有效性有待观察，如果能将联席会议设置为一个更高级别的行政机构，由人民银行行长担任负责人，其他监管机构负责人担任委员，对于解决监管空白的问题应更为有利，同时也能更好的实现与其他金砖国家的金融监管合作，如果分别由一行三会对外开展监管合作，将无法应对混业监管的需要，同时也增加合作国家的合作成本。

四、结论

金融监管是一个很国际化的话题，但同时也有着强烈的本土色彩，并不存在一个放之四海而皆准的监管体制标准。美国功能性监管的成因之一在于他是一个联邦制的国家，很多监管权力必须在联邦和州政府之间进行分配；英国集中监管之所以有效，是因为它的金融体系高度发达，无论我们照搬照抄哪一个国家的监管体制，都可能存在着水土不服的问题，只有比较与我国金融市场现状类似的国家，并结合我国的实际情况，才能设计出符合中国金融监管需要的监管体制。

编辑 | 刘畅

校对 | 覃榆翔、刘畅