食品安全与主管机构
——消费者的纵向与横向保护
[意]埃莱娜•贝利萨里奥* 著
雷佳** 译
一、行业的特殊性
与市场上其他行业相比，农业食品行业有着自身的特性，其中之一为：缺少一个独立机构在所处的行业中直接负责管理职能，即拥有核查与惩处的权力。此外，对于分析因跨国规则体系（全球和欧洲的）的扩张而产生的问题，以及核查这些规范政策（policies）对与其相关各方的影响，它也是最典型的行业之一。其中，上述相关各方有：本地立法者、公共行政机关、独立机构、经济从业者、消费者。
实际上，这涉及一个尤为复杂的主题，其中公共与私人利益彼此交错（健康、消费者与劳动者的利益、环境、商业、竞争），而其规范（横向与纵向的）也呈现出多根源的特性，在规划、组织和责任上具有多重性。这种多重性涉及到不同层级（全球、欧洲、本国的，以及在国家内部，全国、大区、本地的）的各种职责（公共主体、私人主体，以及具备说服力和科学法律依据的主体）[1]。
或许干预主义有些过度，而基于近几十年在行业内所展现的该理念，以及作为其特点的规范的复杂性，所规范的客体必定具有独特性（和复杂性），即一种物品——食品并不存在于消费者的外部，而是用于导入其机体的内部，形成一种物质关联，而这一关联在其他产品中并未呈现，即便在药品（并非由所有人且非天天服用）中也没有。正如有关权威学者[2]所观察到的，依据该客体的特殊性，食品相关规则的集合（国际的、欧洲的和本国的）逐渐在规范中取得了独立身份，从而产生了具有总体原则与规范的真正的法律。尽管这些原则与规范为其他行业所共有，但在此具有了某些特定的面向。此外，还确定了一种朝不同方向制定规则的模式（有时从政策到技术，有时从技术到政策）[3]，并且同时通过对各种形式下自律的促进，从而在公共与私人规范越来越紧密的交织（所谓“共同治理”）下，农业食品供应链的管治（governance）中增加了私人主体的涉入（其中产生了比立法者所确立的更为严格的标准）。
最终，出现多个主体共同参与到所谓“食品立法”的构建中，甚至确保其执行（enforcement）。这构成了整个局面的特点，且增加了其复杂性。
二、食品安全的欧盟政策
正如近期对此议题的研究所强调的，尽管与食品安全相关的欧盟法律制度中所采纳的规则体系并非完全缺乏重点，但其仍呈现出多元主义与救济性的特点：由欧盟决策，由各国执行（依据欧盟的共同原则，经由共同的行政机制，与其他成员国联系、合作）。
对此，只需提及共同农业政策（PAC）即可。这一政策随着时间的推移，已将行动从数量转向质量，同时在诸多目标中，不仅立足于提高生产率和减少环境的影响，还包括向欧盟消费者提供安全食品（且质量高、数量足），以及帮助他们在食品领域做出知情的选择[4]。而该政策，即为欧盟与成员国均负有职责的领域（《欧洲联盟运作条约（TFUE）》第43条）：欧盟更大程度上扮演立法者的角色（实际上，《欧洲联盟运作条约》第114条是设立内部食品市场及其运行的法律基础）；同时在救助原则的基础上，由各国行政机关负责法规的执行，即行使核查与惩处的任务。
众所周知，欧盟食品安全政策力求保护消费者的健康和利益，同时保障内部市场的正常运行。为实现这一双重目标，欧盟规则的制定者设法确立监管规则及旨在保障恰当产品标识的规则。这些规则与食品卫生（在欧盟生产或从第三国进口的产品）、动物的健康与福祉、防范受外部物质感染的风险有关。
新立法框架从21世纪起开始规划。而在所谓“从农田到餐桌”的方法的旗号下，产生了大量规则[5]。本质上，这一框架由以下要素构成：确定食品立法的共同原则；设立欧洲食品安全署；在生产、制作、分销等所有领域和所有阶段中，针对政府监管系统创设科学的协调与组织网络。
实际上，这是一种着眼于“防范-劝导”策略的规范，从而产生了一个特殊体系：由于在规则体系中参与干预者的多样性，在新制度结构、新行使方法，以及公权力置入的新方法上呈现出特点。在内部法规方面，基于强烈的反响，问题也常常出现在以下几点：
（1）在行业的跨国调控与全国总体调控之间不对称的风险（在不同的法律制度相遇之时，以及在制定了无数可变的跨国法规之时，也存在不可避免的风险）；
（2）行业内部行政管理中冲突的风险［因牵涉利益的多样性（多属性）不便于主管及执行机构（职责）的划分，从而存在不可避免的风险］。
三、意大利法律体系中的职责划分：据实定法（de iure condito）与据未定法（de iure condendo）
由欧盟规则的制定者所构建体系的复杂性反应在内部法律制度中，并使其进一步增强，同时面对欧盟不断制定的规则，也加重了立法与行政上协调工作的负担。更别提类似的作用力（也许更糟！）还会加重行业内经济从业者的负担。
毫无疑问，在国内法律制度中构建和施行一项如此宽泛和复杂的规范，困难重重，且不轻微，因而遵守该规范和令其被遵守就更为困难。实际上，该规范的客体也十分复杂（除了被不断更改之外），可证明的事实即为——为法律框架提出理由和对其简化通常是成员国最典型的需要，而在这个行业也强烈地体现在欧盟的层面[6]。
在知晓“自2002年开始采纳的（……）条例，尽管可直接在单个成员国的法律体系中适用，实际上却使得采取实施和协调措施成为必要，以及在跨国层面更大范围的法律框架下，推动核实内部有效规定达到兼容的程度成为必要”[7]的情况下，一项立法草案[8]正在批准中。该草案的第12条[9]授权政府采用（依卫生部的提案）一项或多项法令（预示着一项新的行业守则：食品安全守则），实现“对关于食品和饲料的现行卫生规定的完全认识，这些法令旨在经由减少数量过多的法源而显著简化现有法规，减少和消除市民与企业的负担，以及划分主体和与政府监管活动相关的特定任务，以期切实强化用于健康保护的工具和措施”[10]。
参照上述问题，可发现在风险评估上，我国[11]的法律制度与欧盟的规则之间在某些方面存在部分不对称的局面。而一个可能发生冲突的局面出现，与之相关的是：多个利益相关机构之间职责的分配及其与监管、惩处有关的权力分配。
这两个方面，尽管相互关联，仍会在下文中分别探讨。
（一）针对旨在直接保护健康财产和市民-消费者的法规，对其遵守所进行的监管
有必要指出，欧盟立法者有意在风险评估活动（对人类和动物的健康以及环境）和对该风险的管理活动之间保持严格的界分，将前者授予欧洲食品安全署（efsa），后者交由欧盟委员会。
欧洲食品安全署的职责由设立该机构的2002年第178号条例授予，分为两个方面：不仅保障对已出现或正发生的风险进行科学评估，提出最佳建议，而且向公众通报该评估（以便能够被广泛分享和接受），提供快速、可信、客观、易懂的信息。
继而，欧洲食品安全署成了技术型的中立组织：职责的高科学性、最大的透明度，尤其是绝对的独立性，成为其组织与活动的基本特色。
因此，欧洲食品安全署在性质上（sui generis）作为一个独立机构而存在。构成其他行业机构的制度性特点的某些权力和职责（包括监察、调控、惩处，某些还具有规范职能），它并不拥有，在此被视为可能与其科学自由相悖。换言之，与其他机构不同，欧洲食品安全署并没有“外部”权力，即外部重要性，在其所处的行业，只有单纯提出意见的权力。此外，在组织体系中，它也在许多方面与欧盟各局相脱节。
然而，其所从事的活动致力于向欧盟委员会的风险管理程序和政策的制定提供可靠的科学支持，实际上（de facto）最终不可避免地对欧盟食品立法的采纳与/或修订的进程，以及对某些受规范物质（如杀虫剂或者食品添加剂）的批准相关的决策进程产生影响，从而为食品行业规则的制定与确立做出贡献。
为了完成上述任务和职能，欧洲食品安全署“与成员国内行使与其相似职能的主管机构密切合作”（2002年第178号条例第22条第7段）。各国机构受召至咨询论坛（在论坛中，每个成员国有且仅有一所机构作为代表）。该论坛代表着一项信息交换机制，旨在保障与欧洲食品安全署之间以及各组织机构之间全面密切的合作，而这些机构均为在欧盟驻地协同“网络”的一部分。
之后，2004年第2230号条例尽管未规定创设一所国家机构，集中从事风险评估活动，但确立了组织原则，以便不仅能够保障“受认可的高水平科技经验”，而且确保“网络式的运行能力”。后者构成了欧洲食品安全署运行的“基本原则之一”（第1条立法依据）。
依据上述简要的观察，显然欧盟立法者采取的组织模式并非将职能集中于唯一的机构里，其目的既为避免负担过重，也为遵守评估风险和管理风险之间相分割的原则。
于是，行使与欧洲食品安全署“相似职能”的国家机构，也应当被划定为脱离于其他行政机关的组织，它们具有特定的规则和程序，尤其不具备指导和调控的权力，也杜绝了政治、经济和官僚等外部利益的影响。
2008年，在意大利经过长期探讨和艰难的立法程序（iter）之后（最终导向与欧盟立法者预先的设计相去甚远的一个机构“版本”），利用现存结构的选择胜出：风险评估的责任交由卫生部[12]。欧洲食品安全署在其自身与各利益相关方（成员国机构、研究所和消费者等）中承担接口的职责。而依照卫生部2007年与其签订且每年更新的协议，两者间的所谓“焦点（focal point）”，即“科技连接点”是高级卫生研究所（ISS）下属的兽医公共卫生与食品安全司。众所周知，它受卫生部的监管。
在2002年第17号条例第36条的名单中的诸多机构里（由成员国指定，以便单独或网络式协助欧洲食品安全署履行其职责），意大利就有整整40所位列其中[13]。
而关于未就食品安全设立一所专门的国家机构，在此对其历程不作详细回顾[14]，对我国法律制度中所作的选择不予评价；此外，放眼欧洲，意大利的情况并非孤例。尽管某些成员国似乎已采纳与欧盟立法者所指定的更为协调的模式，如英国、德国、丹麦，但许多成员国都与它们不同。在这些国家里，与风险评估相关的“科学咨询者”的角色由部委和/或其下属机构来担任，而这些机构还行使其他职能。
然而，重要的是唤起对构成我国特色的某些方面（在诸多面向中）的关注，其中有的较为特殊，有的又更加普遍，确切而言为以下几点：
（1）在某些方面，其职责分配与欧盟的组织模式并不完全吻合，而其他方面又并非与其他成员国中主导的模式绝对相符：如上所述，尽管欧盟未将职能集中规定于某个单独的国家机构，但毫无疑问，这一机构的特点（首要的是必要的独立性）与职能（基于区别对待的组织原则，一方面是风险评估、知情、向公众通报；另一方面是科学咨询及与承担该风险“管理”职能的国家机构合作，即各部委与大区政府）应与欧洲食品安全署的相似；此外，在大多数成员国，负责风险评估的国家机构（即咨询论坛的成员）是“焦点”。因而，意大利的组织结构似乎缺乏系统性：一方面，尽管与委托欧洲食品安全署的那些任务（继而针对国家层面的）相比，高级卫生研究所还从事更广泛的工作（远超食品的范围），但在保护消费者方面似乎阙如，尤其是关于风险通报[15]；另一方面，因所引述的卫生部的组织条例（2011年第108号总统令），这一任务交由健康保护联合组织总指挥部来完成。后者成为主管监管与调控部门[16]的一部分，且在诸多职能中（首要的是食品安全相关的风险评估），还从事保障“和食品安全相关的消费者和生产者协会的评议会的运行”（经2009年9月18日部长令设立，公布于2009年10月30日第253期《官方公报》）的任务。
（2）可能重复的风险（比如，就该议题完成了更多的研究计划）：由于存在数量众多的科技组织，它们在业界提供大量信息和咨询，且很难实现相互间的充分协调。
（3）不确定性、压力，尤其是阻力（必定存在于官僚方面，也许还有政治和经济方面）：当抛出授予和分配职责的问题时，以上因素便会如期而至，而依2007年11月6日第193号立法令第2条（执行2004年第41号指令），对于在食品安全领域的监管有绝对职权（形式上）的机构，却在特殊情况下可能会导致其权力/义务的削弱[17]。
（二）政府监管体系与处罚权
为保障在整个欧盟协调地实施高水平的消费者保护规范，且同时拉近成员国的规定（之间的分歧可能会干扰自由竞争，并在对相关公共利益的保护中产生不平衡，而这些利益显然包括消费者的健康与知情），欧盟立法者制定了一个统一规则的集合，以规范在农业食品行业中政府监管的组织与执行。
显然，调控体系只能是一个庞大的系统。因而，在互助原则的基础上，主要而非唯一地由2004年第882号条例所规划的组织系统较为松散，同时以共同规划为基础相连，并以金字塔形的结构和自主管理为特点。而如前所述，最近一项条例提案[18]试图替代并废除上述条例，以克服在其制定与适用中发现的不足。
据上文可知，欧盟是“分配任务的行政机构”，它仅保留了不够繁重的任务，即对监管者加以监管：由各国机关及私人机构从事监管活动；而指导、协调及最终监管的调节权属于欧盟机构。
为达到确保遵守相关义务的目的，如符合与安全要件、标识、广告和溯源性的要求，监管与惩处的任务均归于成员国指定的机构（2004年第882号条例第4条第1款）[19]。
应当强调的是，2004年第882号条例的目标为确立规则以核实是否与有关法规相符，这些法规主要力求达到两个目的：
（1）一方面，在可接受的层面为人类和动物防范、消除或减少风险，即那些受环境影响或传播的风险；
（2）另一方面，为饲料和食物以及保护消费者的利益，保障正当商业行为，包括饲料与食物的标识，以及消费者其他形式的知情（第1条）[20]。
随后，我国法律制度中的职责出现分离。以互补的眼光来看，它们分为以下部分：
（1）与诸多下述提及的机构一起（处于核心地位的是农业、食品及林业政策部和环境部），卫生部负责对部分法规的遵守加以监管，即针对那些旨在直接保护健康财产与市民-消费者的法规；
（2）竞争与市场保障署负责对另一部分法规的遵守加以监管，即针对致力于保护竞争、信息的正当透明和正当商业行为的法规（使用统一表述，则为保护市场运行以及最终仅间接保护消费者的法规）。
在政府监管中（2004年第882号条例第3条第3款）当发现违法行为时，相关主管部门会兼顾违法行为及违法者的性质，采取适当措施[21]。
1.对遵守旨在直接保护健康财产与市民-消费者的法规的监管
为执行2002年第178号条例第17条以及关于动物的健康与福祉的规则，2004年第882号条例第41条授予每个成员国制定一份唯一计划的任务，即国家监管的三年整体计划（PNI），旨在为行动提供依据（通过适当考虑风险和充分协调所有涉及的机构主体）及对能够促进采取良好行为的协调方法加以推动。
卫生部下属兽医公共卫生、食品安全和健康保护联合机构司，是国家整体计划的全国联络点。它利用特定机制来协调参与三年计划的各行政机构。
三年计划涉及的主题（食品、饲料、动物健康与福祉、植物卫生）及与之密切相关的内容（如环境因素）分别归入各行政机构的职权下，在中央和大区、地方层面均如此，其中大多数是国家卫生服务系统（SSN）[22]的一部分。
依据2011-2014年的国家三年计划[23]，对上述机构可以作以下划分：
（1）中央机构，即（除卫生部之外）农业、食品及林业政策部下属农业食品的质量保护及抑制欺诈中央监察员（ICQRF），以及环境及地域、海域保护部；
（2）大区机构，如大区环境保护局（ARPA）、大区植物卫生服务部门（SFR）、公共卫生实验室（LSP）；
（3）警察部队及其他机构，如宪兵、国家林业部队、税警、海警、海关。
在这些主体与职权的相互交错中[24]，还加入了食品、饲料及动物卫生的国家基准实验室（LNR），它受2004年第882号条例第33条规定的中央机构指派。而为了证实各相关主体间可能存在的重复，国家三年计划详细说明在划分这些基准实验室时，除考虑功能的相似、议题的对应之外，还应注意于动物预防性试验所可能有国家咨询中心（CRN）的存在。
简言之，由上述机构在生产、制作、分配、仓储、运输、销售和供应等任何阶段所从事的监管活动，存在于以下一项或多项执行中：检查、监察、提取样品、对提取样品进行实验分析、人员的卫生检查、对纸质材料与各类文件的考核，以及对由企业采取的核查体系及其结果加以考核。
值得重申的是，政府监管有确认和保障食品与有关规定相符的目的。这些规定旨在防范公共健康的风险，及保护消费者的利益（除保障交易的正当性之外）。因而，它既与意大利的产品或在本国投放的其他来源的产品有关，也与发往另一成员国或者出口至第三国的产品有关。
从卫生、食品安全及营养总指挥署[25]撰写的“意大利食品及饮品的监管”报告中与2012年度相关的数据，或者从农业食品的质量保护及抑制欺诈中央监察员（ICQRF）[26]指挥署关于2012年度从事活动的报告中的数据，简单观察即可发现，在本国所执行的监管效力毋庸置疑，而上述主管机构为保障我国的食品安全所完成的工作也紧张密集和值得赞赏。
2.对遵守保护市场运转的法规的监管
在上述政府对食品的基本监管活动之外，如前所述，还有竞争及市场保障署的监管活动，在行使及履行其机构职能时，对经济从业者的活动加以监管，并对不正当商业行为加以惩处。
尤其应当指出，在竞争及市场保障署关于广告及产品标识（包括食品）的监管权力之外，2012年第27号法律第62条（由2012年第179号法令第36-bis条修订，针对农业食品行业的主体之间的商业关系制定了一项特别规范）还赋予该机构在依需求缔结合同令供应商受损的情形下，惩处不恰当行使议价力的行为。因此，这是一项附加职能，补充了已有的规定，使得竞争及市场保障署依职权或申请进行干预，以便当大型零售商（GDO）与供应商之间的纵向商业关系（不足以构成纵向协议或滥用优势地位）在这一结构中间接产生“重大”消极影响时，对与食品市场的正当竞争秩序相关的公共利益加以保护。
因而，对行业内的纵向关系（及其构成方式）所具有的重要性有给予关注的必要，从这一点也可以看出其具有复杂性的典型特点。这些错综复杂的关联以相互交错的多重面向为特点，从中还发现，即便着眼于微观，问题也并未得到缓解，反而更加扩大。关于这一点，可由2012年第27号法律第62条所引入的上述规范颇为艰难和具有争议的适用加以印证，更何况竞争及市场保障署为了对经济发展部与农业政策部所持的不同立场有所确定，曾于2013年5月8日请求国家理事会（Consiglio di Stato）做出指示[27]。
总之，问题众多且复杂，尤其是最终在各方面引起了激烈反响（如其他行业一样，涉及总体与特殊的关系）。尽管如此，在监管形式上，仍应突出监管权的行使者所采取行动的效力，这体现在：近几年他们针对在食品行业运营的企业开展了地毯式的调查，依情况的严重性，同时采取了罚款（常常数额巨大）与道义劝告（moral suasion）[28]两种方式；为在食品行业有效保护消费者，对共同原则与方向的发展做出了贡献；以及对大型零售商市场权力的增加（通过加强采购组的作用）和对消费者受损的可能反响进行了关注[29]。
* 埃莱娜•贝利萨里奥（Elena Bellisario），意大利罗马第三大学（Università degli Studi Roma Tre）私法学副教授。
** 雷佳，中国政法大学外国语学院讲师，意大利罗马第三大学法学博士。
[1] 对这一多重性的强调与分析，见D. BEVILACQUA, La sicurezza alimentare negli ordinamenti giuridici ultrastatali, Milano, 2012.
[2] L. COSTATO, I principi fondanti il diritto alimentare, in Rivista di diritto alimentare, 2007, p. 1 ss.
[3] 关于食品法和技术之间错综复杂的关系，见M. Ferrari, U. Izzo, Diritto alimentare comparato, Bologna, 2012, p. 9 ss.
[4] 参见2010年11月18日欧盟委员会的通报，名为《朝向2020年的农业共同政策（PAC）：应对未来食品、自然资源与土地的挑战》。
[5] 众所周知，食品安全的基石是2002年1月28日欧洲议会及理事会2002年第178号条例(CE)。它确立了食品立法的一般原则和要件，设立了欧洲食品安全署，并确定了食品安全部门的流程（见2002年2月1日《欧共体官方公报》第31号立法第1页以下）。该条例被视为欧盟食品安全体系的一般基础性法律。由它产生了其他所有关于食品安全（food safety）的立法干预，包括所谓“一揽子卫生计划”。该计划由2004-2005年颁布的一系列文件构成（而自2006年起，几乎所有文件又经过多次修订与整合），力求确立食品相关的卫生规则及规范监管体系，其中包括：1）2004年4月29日欧洲议会及理事会关于食品卫生的2004年第852号条例，公布于《欧盟官方公报》2004年5月20日第139号立法第1页以下；2004年4月29日欧洲议会及理事会2004年第853号条例，确立了与动物食品的卫生相关的特殊规则，公布于《欧盟官方公报》2004年5月30日第139号立法第55页以下；2005年1月12日欧洲议会及理事会2005年第183号条例，确立了饲料卫生的要件，公布于《欧盟官方公报》2005年2月8日第35号立法第1页以下；以上均与食品与饲料的卫生相关。2）2004年4月29日欧洲议会和理事会2004年第854号条例，为用于人类消费的动物食品组织政府监管确立了特殊规则，公布于《欧盟官方公报》2004年4月30日第139号立法第206页以下；2004年4月29日欧洲议会及理事2004年第882号条例，关于旨在核实与饲料、食品以及动物的健康和福祉有关的法规执行的政府监管，公布于《欧盟官方公报》2004年4月30日第165号立法第1页以下；以上均与由主管机构施行的监管有关。3）2005年11月15日欧盟委员会2005年第2073号条例，关于适用于食品的微生物准则，公布于《欧盟官方公报》2005年12月22日第338号立法第1页及以下；2005年12月5日欧盟委员会2005年2074号条例，部分废除了2004年第852号及2004年第854号条例的规定，涉及其他两项条例中的产品相关的执行方式，即欧洲议会及理事会2004年第853号条例中的产品，以及依欧洲议会及理事会2004年第882号条例组织政府监管中涉及的产品，公布于《欧盟官方公报》2005年11月22日第338号立法第27页以下；2005年11月5日欧盟委员会2002年第2075号条例，确立了对肉类中存在旋毛虫（Trichine）相关的政府监管所适用的特殊规则，公布于《欧盟官方公报》2005年11月22日第338号立法第60页以下；2005年11月5日欧盟委员会2005年第2076号条例，为执行欧洲议会及理事会2004年第853号、2004年第882号条例确立了临时规定，并修订了2004年第853号、2004年第854号条例，公布于《欧盟官方公报》2005年11月22日第338号立法第83页以下；以上均与微生物准则、组织监管及临时措施有关。
[6] 参见2013年5月6日欧盟委员会关于政府监管的条例提案中第16条立法依据（关于该提案，还可见注18）。
[9] 第12条的规定名为“授权政府以期重新整理关于食品、饲料安全的现行规定，以及落实2002年第178号、2004年853号、2004年第854号、2004年第882号、2004年第1935号和2005年第183号条例”，后由政府第3555号立法草案第2条所效仿，该草案涉及在卫生及食品安全方面对政府的授权，呈交于上一次立法会议期间。
[11] 全文中所有“我国”的表述即指“意大利”，后文不再另行加注。——译者注
[12] 在颁布卫生部的组织条例（2011年3月11日第108号总统令）后，健康保护联合组织总指挥部被指定为与欧洲食品安全署对应的国家机构（因而是咨询论坛的成员）；依2007年第27799号部长令（见注12），在该部中还有国家食品安全委员会在运行。
[13] 除了高级卫生研究所之外，还有：国家食品及营养所（INRAN），受农业、食品及林业政策部监管；农业研究及实验理事会（CRA），受农业、食品及林业政策部监管；食品储备工业试验站（SSICA），起初是公共机构，如今为帕尔马工业、手工业及农业商会的特别部门；油料油脂工业试验站（SSOG），最初是受经济发展部监管的公共机构，之后归入米兰商会的特别部门中；抗寄生虫剂及卫生防范国际中心（ICPS），是伦巴第大区支持劳动计划的公共卫生多职能中心；各大区的动物预防性试验所（II.ZZ.SS.），受卫生部监管；以及各高等院校。
[14] 有必要简单提及相关进程：在紧急事件（禽流感）的推动下，2005年10月1日第202号关于防范禽流感的紧急措施的立法令（对2005年11月30日第244号法律修订之后转换）第1条第3款，于卫生部设立兽医公共卫生司，并于该司内部设立国家食品安全委员会。该委员会承受着公共行政部门中运行机构的取缔和合并的压力：它由2007年5月14日第86号总统令确认，并 “十分少有地”（N. Longobardi, A proposito di Autorità italiana per la sicurezza alimentare fra disciplina europea e interventi normativi nazionali, in Rivista di diritto alimentare, 2009, p. 10）受2007年7月26日第27799号部长令（2007年10月4日第231期《官方公报》）所规范。2007年12月24日第244号法律第2条第356款规定国家食品安全委员会“取得国家食品安全署之名，并利用其在福贾市所运行的驻地（……）”，之后，很快2007年12月31日第248号立法令第11条规定并确立了国家食品安全署（自2008年1月15日起）改名为“国家食品安全局”，驻地在福贾市，受卫生部的监管。之前规定的资助不复存在，但在2008年2月28日第31号立法令第11条的转化期间（经修订）又出现。这一规则经历了从“委员会”到改名为“署”的变化，最终确认变更为“国家食品安全局”，驻地为福贾市。有关规定（法令中已有的）将对国家食品安全局的组织、运行和行政管理相关规则的界定任务推延给随后一项内阁总理令（依卫生部长的提案，会同农业、食品及林业政策部长），便再无变化。而实际上，该政令从未被采纳（也最终既未经传播，也未成为立法草案）。在某些意在要求政府做出解释的议会质询之后，国家食品安全局被列入无用机构的名单中，也因此要被取缔，加入了适用2008年6月25日第112号立法令第26条的行列，该立法令经2008年8月6日第133号法律中的修订后转化。结果，国家食品安全局的职能依然被授予卫生部，在该部以所引述的2005年第244号法律作为依据。直至2010年，唤起对相关问题关注的尝试以议会议事日程、动议、修正案（尤其关于食品行业的竞争性的立法草案）的方式继续进行，但均未有定论。
[15] 与此有关的权威观察，见S. Cassese, Proposte per un’Autorità italiana per la sicurezza alimentare, in Giornale di diritto amministrativo, 2002, p. 801，该观察还引起注意到，为评估来自转基因食品的风险，并非诉诸该协会，而是一所专门设立的部际评估委员会（2003年7月8日第224号立法令第6条）；该观点还得到另一作者的肯定，见N. Longobardi, A proposito di Autorità italiana per la sicurezza alimentare fra disciplina europea e interventi normativi nazionali, cit., p. 8.
[16] 即兽医公共卫生、食品安全和健康保护联合机构司，见注14。
[17] 2007年第193号立法令第2条列明“主管机构”，规定：a) 为落实2004年第852、853和882号条例及后续修订，针对第3条中废除的法规所调整的客体，主管部门为卫生部、各大区、特伦多与波尔扎诺自治省及地方卫生局，以其各自的职责范围为限。
[18] 即2013年5月6日欧盟委员会的条例提案。它是一个整体方案的一部分，意在更新与动植物卫生相关的监管体系和既存规范（acquis），以期创设一个固定、透明和可持续的法律框架，并共同达成在这些领域更好地立法和发掘欧盟政策潜力的目标。
[19] 这些机构应符合运行准则，后者保障了其效率、效力与公正性；因而，它们应当采用恰当的机制、充分胜任的人员，以及应急预案。假如部分监管的执行职责被授予了更多的机构，或者最终未授予核心机构（尤其是在大区和地方层面），则需要在所有各相关机构之间确保有效和高效的协调（2004年第882号条例第4条第4款）。此外，主管机构可以在由条例严格规定的条件的限定内并依照该条件，将与官方调控有关的特定任务委托给一家或多家调控组织（2004年第882号条例第5条）。
[20] 在引述的2013年5月6日关于政府监管的条例提案中，目标没有实质性变化。该提案适用于政府监管，执行“以核实与［……］法规是否相符，包括：1）对在食品的生产、制作及分配等所有环节中的食品及食品健康加以规范，包括那些旨在保障正当商业行为，保护消费者利益和知情、材料的制作和使用，及用于和食品接触的物品的规则；［……］”（第1条）。
[21] 主要可适用行政措施（退出市场、销毁产品、停业、对设立身份批准的撤回等）或者处罚。这些措施和处罚应“有效、恰当和有导向性”（2004年第882号条例第55条；2002年第178号条例第17条）。还应指出，假如有证据某成员国的监管体系呈现严重缺失（第56条），除2002年第178号条例的规定之外，2004年第882号条例允许欧盟委员采取进一步的措施（比如暂停营销某些饲料或食品，或者为其分销确立特殊条件）。
[22] 众所周知，基于宪法中的互助原则，国家卫生服务系统依据不同层面的责任与各级政府（中央和大区）而构成，那些与国家整体计划相关的主要有：卫生部（核心机构）、高等卫生研究所以及动物预防性试验所（国家层级的机构和组织）、各大区与自治省和地方卫生局（地区机构和组织）。
[24] 与各行政机关的职权范围相关，正如卫生部网站(www.salute.gov.it/portale/temi/p2_6.jsp?lingua=italiano&id=1142&area=sicurezzaAlimentare&menu=piani)所详细说明的那样，卫生部被主要授予规划、指导和协调的职能。在中央层面，该部与卫生、食品安全及营养总指挥署协同工作；在地方层面，与其地方办公室，即海洋、航空及边境健康办公室（USMAF）和兽医分支办公室，包含边境检查站（PIF）和市政执行兽医办公室(UVAC)等协同工作。
[27]实际上，经济发展部（回应由工业家联合会呈交的请示）已通过2013年3月26日第5401号批示陈述了观点，其中确认了针对支付的期限和行政处罚的2012年第1号法令第62条第3款应不再适用，因为随后的2012年第192号立法令已将其“含蓄地废除”，该立法令为落实2011年2月16日欧洲议会及理事会关于打击在商业交易中的延迟付款的2011年第7号指令。于是，关于那些不可违背的支付期限的规定便不应再有效，同时失效的还有上述规定中引入的处罚。而农业、食品与林业政策部在2013年4月2日的批示中，重申2012年第1号法令第62条“并非以某种方式受到2012年第192号立法令生效之后的影响，也并非受到欧盟2011年第7号指令的影响”，因为“在一项特别法规中所含的原则（……）不会由一项总规则默默或含蓄地废除”。此外，国家理事会在开会期间之于2013年7月31日的批示里赞成了农业、食品与林业政策部的解释，并肯定了规则的特殊性。
