*徐妍
一、欧盟政治经济一体化与欧盟劳动法关系之缘起
自1951年5建立欧洲煤钢共同体条约6(简称5巴黎条约6)揭开了欧盟一体化的序幕开始,欧盟政治经济一体化的进程已经走过了五十余年。所谓一体化(Intergration),最早是源于经济一体化,后拓展认为是由不同的社会、国家及经济体跨越了现存的国家、宪政和经济边界,以和平和自愿的方式所形成的联合。〔1〕可见,一体化包括了政治一体化与经济一体化等方面。但是有关“一体化”具体涵义的界定一直存在差异。两位有代表性的学者就从不同的角度来定义“一体化”。卡尔·W·多伊奇认为:“一体化是在一定领土范围内,足够强大的和广泛传播的,确保长时期内其居民之间的变化能和平进行的共同体意识、机制及实践的实现。”即强调共同意识是构成一体化的核心,但也提及一体化的机制性要求。厄恩斯特·B·哈斯则认为：“一体化是说服几个国家内的政治行为体把他们的忠诚、期望和政治活动转移到一个新的中心的过程,这一中心的机制应该拥有高于现存国家的管辖权。这一政治一体化过程的结果是产生一个高于现存政治实体的新的政治共同体。”即强调机制化是一体化的核心。所以,机制性、制度性要求是一体化不可或缺的核心要素,包括建立组织体制和政策机制,实现共同调节。一体化的根本理念是在分立的国家和区域内形成共同的内在机制,制定共同的政策和制度规范,实现组织体系内超越国家的协调和管理。从一体化的发展来看,经济与政治因素在一体化的进程中的作用和影响密不可分。经济一体化是一体化最直接的外在表现,但是政治因素却是推进一体化进程的最根本因素。此外,政治一体化,尤其是涉及国家安全防务与外交等高度敏感领域内的一体化,是一体化进程当中发展最为缓慢的,但却是推动经济一体化的决定性因素。〔2〕因此,本文并未将政治一体化与经济一体化区分开来,而是将它们作为一个整体,看待与欧盟劳动法的关系。
欧盟劳动法是欧洲一体化进程中欧盟社会政策的重要组成部分。“社会政策”是欧盟三大支柱中“欧洲共同体”的组成部分。欧盟社会政策主要划分为“劳工政策”和针对特定群体的“社会保护政策”,即欧盟劳动法和欧盟社会保障法。欧盟社会政策的核心是“劳工政策”,在欧盟成立以前,共同体已经在这个与经济一体化关系最为紧密的社会政策领域中建立了比较完备的法律体系。在共同体社会政策框架中,指令性的“硬法”主要集中在劳工政策领域中。本文主要探讨欧盟劳动法的有关内容。
欧盟一体化进程中,无论是《罗马条约》还是《欧洲联盟条约》都把建立一个以废除成员国间货物、人员、服务与资本自由流动障碍为特征的内部市场作为共同体的一个主要目标。《罗马条约》明确规定:内部市场应是一个没有内部边界的区域,在此区域内,货物、人员、服务和资本得以自由流通。为达到这四大基本自由,就要消除有形的和无形的法律障碍,这是实现经济一体化的基础。其中,重要的一环就是要达到劳动力的自由流动,作为生产要素之一的劳动力的流动自由是建立统一大市场的必然要求。
劳动力的流动、配置,不但是资源要素的作用,而且是直接关系到国际贸易的首要问题——商品价格。对于同类同质商品实行等价交换的世界贸易而言,贸易商提高其利润收入的两大正确途径便是降低商品成本与提高劳动生产率和商品质量。这两方面都与劳动力直接相关。首先关于降低商品成本。商品成本由生产成本和销售成本构成,这两种构成中都包括劳动力成本和资本成本。在经济学意义上,劳动力成本是维持劳动力生产和再生产的一切必要费用,包括劳动者及其所供养人口的必须生活费用、医疗保健费用及其他社会保障费用、劳动力的教育训练费用以及流动迁移费用等。这些费用成本,同时亦是社会发展水平和劳动权利的具体体现。保障劳动权利和维持劳动成本不过分降低乃是各国和国际劳动法的主要内容和基本宗旨。其次,关于提高劳动生产率和商品质量。虽然劳动力成本具有刚性,不可随意降低,但是劳动生产率可以无限提高。劳动生产率或者说商品质量的提高,意味着生产技术以及劳动力训练费用以及迁移费用的提高,表现为劳动力成本的总体上升。劳动力总成本的增加,即劳动力购买力增强,由此会促进消费需求上升并刺激商品生产和销售。如此循环往复,劳动者的经济权利伴随着科技进步与劳动力成本的上升而不断增加,市场也日趋兴旺繁荣。〔3〕由此可见,劳动力的自由流动与商品生产、流通、消费等各个环节密不可分。只有实现劳动力即人员的自由流动,才能使货物、资本和服务的流通更具有意义和实用性,这是欧盟劳动法所应涉及的内容,研究欧盟政治经济一体化与欧盟劳动法之间的交互影响是一个十分必要的命题。
二、欧盟政治经济一体化与欧盟劳动法的相互成长
欧盟政治经济一体化进程与欧盟劳动法可以说是相伴而生、相互成长的。初期欧洲共同体主要目标是经济一体化,社会方面的主要任务只是协调欧共体各成员国在社会方面的政策和法律规定,以排除建立统一市场的障碍。因为如果在有关人员流动、劳动条件及社会保障等方面各成员国之间的规定差异过大,实现共同市场将是一句空话。因此共同体层面的社会政策和立法并不突出,社会目标更多由成员国立法实现。但随着一体化进程的不断深入,在政治推动力和经济推动力的共同作用下,欧盟社会政策日益凸显重要,欧盟劳动法的内容也日臻丰富。
欧盟劳动法的发展经历了以下阶段。〔4〕首先是早期的新自由阶段。成员国在国内法层面引入了工人的福利权,但是在共同体层面却没有具体的规定。尽管在《罗马条约》中包括社会政策这一标题,但它的规定在很大程度上只具有劝诫性,很少以公民的直接权利形式来通过。如第117条(修改后的第136条)规定,“各成员国一致同意有必要不断改善工作条件并提高劳动者的生活标准,以便在提高的基础上尽量使其标准一体化。”然而,在上世纪70年代初,欧盟法院建立了直接效力原则和最高效力原则,这些基本的原则对欧盟劳动法在未来的发展产生了深远的影响。
1972巴黎首脑会议可以说是欧盟社会政策的一个重要转点。其后1974 -1976年为获得充分就业,提高工人生活质量和工作条件的运动席卷工业国家。通过了三项在发生集体解雇、企业转让和雇主破产时保护工人合法权益的三项指令。关于健康与安全方面的一个行动方案和数项指令被欧共体通过。
但在1980 -1986欧盟劳动法经历了一个停滞阶段。除了健康和安全领域,几乎没有立法措施在劳动法领域被采取。主要是由于以马格丽特#撒切尔领导的英国保守党政府坚决反对增加欧共体社会政策的作用。英国政府从根本上反对劳动者参与以及在管理变革中所起的重要作用的观念。在该阶段,理事会所有需要一致同意的社会政策措施投票中,英国均否认其所反对的任何一项决议。
在上世纪80年代中期,德洛尔出任欧盟委员会主席,提出要在1992年以前完成单一市场的目标,也标志着这种立法停滞状态的结束。德洛尔提出,要建立内部市场,就要将社会政策与内部市场统一相连,因为这是防止成员国之间通过降低劳动标准而获得比较优势的社会倾销的必要途径。1986年5单一欧洲文件6强调了经济和社会的紧密发展关系,“各国应特别注意鼓励对职工健康和安全环境的改善0,/共同体尤其要为缩小地区差距和改变最贫困地区的落后现状而努力0,/共同体应通过利用结构基金(欧洲农业指导和保证基金、指导部分欧洲社会基金、欧洲地区开发基金)、欧洲投资银行和其他现有的财政手段来支持上述目标的实现。”此后“欧洲社会模式”成为建设欧洲的一个主要目标,欧共体及其成员国对社会政策的态度开始变得积极主动。劳动力自由流动的相关规范构成欧盟劳动法的主体。在1989年斯特拉斯堡峰会上,除英国以外的所有欧共体成员国都签署了一项政治宣言——《欧共体基本社会权利宪章》,尽管该宪章代表了欧共体对社会领域的承诺,具有重要的政治意义,但它没有法律效力,没有以具体的形式形成一项决议。
1991年在马斯特里赫特峰会提出要修改1957年的《罗马条约》,1992年2月签署了《欧
洲联盟条约》(简称《马约》),1993年11月欧盟正式成立,欧洲一体化进程由共同体阶段进
入欧洲联盟阶段。《马约》引入了欧盟公民权的概念,即/在欧共体内自由流动与居住的权利”,且不要求具备特定的经济目的,但其适用也受到非就业人员居留权所受到的限制。从长远看,欧盟公民权的发展空间很大,可能冲击现存的各种人员自由流动限制。1997年11月《阿姆斯特丹条约》对《马约》进行了修改,加入了就业问题,并形成了一个《指导性政策纲要》,成为欧盟每年就业政策的方针指导。具体有四个目标:第一个是可雇用性,它通过职业教育和培训的方式和积极的劳动市场政策,包括在工作经验方案中安置年轻劳动者和资助员工参加培训,围绕着防止长期失业和青年失业问题的出现。第二个是企业家身份的创业,试图使企业创办的程序更简单,并且修改那些影响小企业的条例。第三个是适应性鼓励通过工作和生产过程的重组方式来协商讨论生产力的提高。工作时间的减少和再协商、劳动标准的灵活实施和培训事项的信息与协商也都属于这一标题的内容。第四是平等机遇,涉及提高诸如平等获得工作、家庭友好政策和残疾人的需要等与性别平等有关问题的意识。〔5〕欧盟各成员国在此《指导性政策纲要》的规范下,在国内法的层面更加详细地制定实施细则。欧盟劳动法至此已取得了巨大的发展空间。
从上述欧盟劳动法的发展过程可以概括出其法律渊源主要有:首先是基础立法,即欧共体和欧盟条约,提供了在相关的劳动法领域应达到的目标规则、欧委会的授权性规则和义务性规则等,为下一级的欧盟立法提供了方向性的指引。其次是以条例、指令为主的二级欧盟立法。在欧盟劳动法领域,特别是在劳动力的自由流动方面存在着大量的指令,规范着相关的具体领域。另外,预备立法、集体协议、案例法、习惯和软法(如原来的《欧共体基本社会权利宪章》)都可成为欧盟劳动法的渊源。
目前,欧盟劳动法的研究体系包括劳动力的自由流动、平等法、健康安全与工作条件、工资标准及最低工资制度、劳动时间的规定、就业的社会指导、职业技术教育、劳动条件的监督、劳资纠纷的调解、工厂法、工会法、罢工法、劳资关系法、在企业重组中的劳动就业权利及集体劳动等诸多方面。
可见,欧盟一体化进程与欧盟劳动法的发展方向是一致的,随着一体化进程的顺利深入,欧盟劳动法的规则体系和效力等级也不断完善、提高,同时反过来又促进欧洲政治经济一体化进程的加快发展。因此,可以说两者相伴而生,相互成长。
三、欧盟劳动法在欧盟政治经济一体化中的作用
欧洲一体化为欧盟劳动法的产生拓展了广阔的舞台,同时,欧盟劳动法的发展又为欧盟政治经济一体化注入了新的活力与契机,在促进欧盟政治经济一体化的过程中发挥着作用。本文以欧盟劳动法中的劳动力的自由流动政策进行说明。这是欧盟劳动法的重要研究内容之一,自煤钢共同体建立以来,所有的共同体基础条约都从原则上对此问题作出了安排。从概念上说,“劳动力自由流动”有狭义和广义之分;前者指的是成员国公民在共同体范围内的跨国就业,后者则包括了共同体之外的“第三国公民”在共同体国家的就业。欧盟关于劳动力自由流动的政策包括了两方面的内容:其一是主张消除成员国公民跨国就业的障碍,为其提供必要的便利条件;其二是确保“外国劳工”在共同体国家的社会权利,包括社会保障待遇、同工同酬、家庭团聚等。〔6〕具体权利内容包括接受实际提供的工作;为了工作在成员国领土内自由流动,在任何成员国中居留,以便根据该国有关其本国工人就业的法律、条例及行政措施在该国就业。关于此项居留期限,立法尚无明确规定,欧共体法院提出应有“合理的期限”。就业后在该成员国居住。其有效居留至少为5年,并可申请自动延长,如失业,居留也可延长。与成员国的本国雇工享有平等待遇。禁止名额限制,禁止在从业及工作条件、取得报酬、解约方面与内国雇员不同的差别待遇,享有同等的社会保险及税收优惠。雇工家庭成员享有居住权、工作权和受教育权等。
为实现劳动力的自由流动,首先要消除成员国公民跨国就业的障碍。《罗马条约》第49条赋予理事会以在工人自由流动方面/制定必要的指令或条例0的权力。《欧共体条约》第39至42条确定了雇工自由流动的基本原则及四项权利内容。条约还规定了落实该原则的过渡期,在过渡期内成员国可以保留使本国劳动力优先的措施。1961年,欧共体发布了第一个关于劳动力自由流动的规定(15 /61 /EEC),要求成员国对在其境内工作的其他成员国公民给予国民待遇,同时允许本国公民自由地到共同体其他国家工作。第38 /64号条例将上述要求扩大到了在边境地区跨国就业的共同体居民、季节工等“临时性”的工人;同时要求各国实现工作许可证管理程序的标准化。第1612 /68号5关于在共同体内部雇员迁徙自由的条例6和第360 /68号5关于消除成员国劳动者及其家庭流动和居留的各种限制的指令6规定,成员国应该取消对跨境工人家属的入境限制和其他歧视性政策,这两个法律文件的颁布实施,提前结束了过渡时期,最终建立共同劳动力市场。另外,共同体还逐步消除职业资格等方面的障碍及为共同体公民提供跨境工作的信息服务。至此,自由流动权成为工人及其家庭成员的一项“基本权利”。
但是,欧盟劳动法与成员国国内劳动法之间仍然不可避免地存在着冲突,或者说,成员国国内劳动法与欧盟四大自由原则之间有时存在着冲突。比如在人员的自由流动上,德国法上曾规定希腊的从业经验不能作为在德国从事同样工作获得提升的有利条件,结果此条被欧盟法院判定为歧视性条款。〔7〕另外,货物的自由流动在劳动市场方面也易与国内法产生冲突。个体为主张自己欧盟劳动法上的权利在广泛的范围内挑战国内法,欧盟法院往往充当平衡两者冲突的角色。比如在著名的/Sunday Trading0一案中,欧盟法院就采纳了店铺的营业时间反映了一定的政治经济选择的观点。即只要这种工作时间与非工作时间的安排符合国内或当地的社会文化特色,就可被确认。〔8〕欧盟理事会于1998年颁布了2679 /98号条例,规定当对于货物的自由流动有阻碍之虞时,成员国必须将此种阻碍及正在采取消除措施的情形告知欧委会。成员国必须采取必须的和适当的措施确保在成员国领域内,货物在遵从欧盟条约条件下的自由流动。此外,该条例还规定了工人的罢工权。国际劳工组织还将集体谈判权认定为一项基本权利,但是此项权利能否超越市场自由,成为欧盟的基础性或是宪法性的权利还存在争议。〔9〕
目前,欧盟公民在共同体范围之内已经没有出入境的限制,在欧盟范围之内有大量的劳动力在别的成员国就业。劳动力的自由流动保证了欧盟统一市场所必须的四大基本自由的实现。同时,劳动力的自由流动促进了企业的欧洲化,企业的欧洲化已成为欧盟统一市场内的主流。正是由于这种以人员的自由流动为基础的四大自由的实现,成员国的企业不断向其他成员国发展扩张,成员国之间的经济联系在微观层面更为紧密,导致政治层面的联系也日益增强,从而客观上促进了欧洲一体化的步伐不停地前行。企业的欧洲化也成为欧盟劳动法发展的发动机。〔10〕
由于这种微观层面的发展趋势,也带来了欧盟劳动法领域的新的问题与挑战。比如欧盟东扩所带来的劳动力自由流动问题,语言、职业资格等间接歧视问题,欧盟劳动法内容的丰富与效力问题等。这些问题的解决必将依赖于欧盟一系列有关劳动政策和法规的落实,从而引起成员国之间政治经济一体化进程的进一步加深。欧盟劳动法的发展过程也许缓慢,但必将在欧盟一体化进程中影响深远。
*中国政法大学中德法学院讲师，硕士生导师，中国法学会财税法学会理事，中国法学会社会法学会理事
（1）[德]贝娅特·科勒·科赫等:《欧洲一体化与欧盟治理》,顾俊礼等译,中国社会科学出版社2004年版,第15页。
（2）张海冰:《欧洲一体化制度研究》,上海社会科学院出版社2005年版,第16 -17页。
〔3〕阚敬侠:/世界贸易中的劳动法问题0,5中国法学61996年第4期。
〔4〕胡斯#尼奥森:《欧洲劳动法》,DJ&F出版公司,哥本哈根2000年版,第43 -45页(See Ruth Nielsen, European Labour Law, DJ&F Publishing, Copenhagen2000, pp. 43 -45. )。
〔5〕[英]凯瑟琳·巴纳德:《欧盟劳动法》,付欣译,中国法制出版社2005年版,第51 -52页。
〔6〕田德文:《欧盟社会政策与欧洲一体化》,社会科学文献出版社2005年版,第36页。
〔7〕Case C -15 /96[1998]ECR I-47。
〔8〕Case C -332 /89[1991]ECR I-1027。
〔9〕艾瑞卡#埃斯萨克:《欧共体劳动法》,皮尔森教育出版社2006年版,第148页(Erika Szyszczak, European Community LabourLaw, Pearson Education2006, p. 148. )。
〔10〕迪特·克林姆波夫:《欧洲劳动法》,弗朗斯·法恩出版社,第313页(DieterKrimphove, Europaeisches Arbe-itsrech,t Verlag FranzVahlen,s. 313. )。
电子版编辑：许剑波
