FPB解读欧盟新食品法规

英国私营企业论坛（FPB, the Forum of Private Business）在英国发行指南，指导食品行业如何符合新的食品法要求。

　　欧盟新的食品法规即将在本月生效，届时，将影响每一个食品行业，2006年1月1日起，17个旧法规将被5条涉及面更广的新法规所取代，无法符合新法规的企业将面临倒闭。

　　FPB食品顾问Bob Salmon表示，“关于所有的食品法规，对企业来说，最关键的一点是，企业必须完全跟得上法规变化，“这些变化意义重大，要求企业主做好充分的准备。”

　　向主管当局登记
　　当地的理事会和几乎全部现有的行业都必须登记注册，同时，各企业在经营活动上若有任何明显的变化，都必须向主管当局提报。

　　另外，经营动物源性产品的公司必须先获批，才能买卖。虽然853/2004条例规定，从2006年1月1日开始，不允许没有获得政府批准的公司进行贸易往来，但是，就过渡期间的安排来看，有可能实行有条件或全面性批准。

　　以上规定不适用于复合材料食品，即蔬菜和动物产品的混合食物，如披萨和蛋黄酱。

　　安全
　　不能使用任何不合法的成份。比如，在2005年引起广大争议的苏丹红染料，虽然并不一定是危险的，但是，此种染料却是不合法的。

　　成份的可追溯性
　　可追溯：必须清楚所有成份的来源，并且在发现不安全食品时能够追溯到源头。

　　虽然没有规定必须建立内部可追溯性的机制，但是FPB指出将库存控制设为关键点，在经济上是很有好处的。

　　风险评估
　　要求各行业进行风险评估，确保符合微生物标准、温度要求和整体卫生良好操作。欧盟委员会正提议给小型企业一些补助。

　　HACCP原则
　　食品业者必须有一套以HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point）原则为基础的食品安全管理系统，欧盟委员会表示，只要传统的方面不会对消费者造成任何风险，就可以继续沿用。

　　采用传统方法的食品制造商必须和环境卫生官员登记。据规定，必须进行详细的风险分析，以确保完全符合法规的目的。

　　这条规定是为了能够继续使用传统方法，并且适应受特殊地理限制的食品业者的需要。

　　最后，所有的标签必须正确、信息丰富，不含任何可能误导消费者的文字或暗示，FPB表示，由当地贸易标准官员进行标签检查，这点是很值得的，这样，能确保标签在全国都能获得使用批准。

　　五个新法规：
　　EC 178/2002: general principles and requirements of food law. This demands traceability.食品法通则和要求（含可追溯性的规定）

　　EC 852/2004: hygiene of foodstuffs. This demands HACCP and registration. 有关食品卫生的法规（含HACCP和登记的规定）

　　EC 853/2004: specific rules for foods of animal origin. 动物源性食品特殊卫生条例

　　EC 854/2004: official controls of foods of animal origin. 动物源性产品官方监管组织条例

EC 882/2004: official controls to ensure verification of compliance with feed and food law. 欧盟食品安全与动植物健康监管条例

 

 

 

 

 

 

 

 

 

欧盟历来十分关注食品安全。经过多年的发展，欧盟形成了比较严谨的食品安全法律体系。欧盟新食品法，即欧洲议会与理事会178/2002法规，于2002年1月28日正式生效，并在2003年做出修订。该法是欧盟迄今出台的最重要的食品法，填补了在欧盟层面没有总的食品法规的空白，是对以往欧盟食品质量与安全法规的提升与创新，具有很强的时代特征。其目的是通过统一的手段，为欧盟创造一个有效的食品安全管理框架。

从整个欧盟经济背景来看，食品安全问题不可忽视。农业食物生产部门在欧盟经济中占有重要地位，而食品和饮料工业在欧盟经济中则占有领先地位。农业、食品和饮料行业不仅为欧盟创造大量的就业机会，而且也是主要的出口创汇来源。从这个角度说，食品安全不再是单纯的国内政策问题，尤其2001年多哈会议启动了WTO新一轮农业谈判后，欧盟在农业补贴上成为众矢之的，压力很大。同时，农产品质量安全问题在最近几年里不断困扰着欧盟当局，农民损失惨重，消费者失去信心。为缓解压力，增加农产品出口，减少贸易损失，欧盟必须在提高食品质量安全方面做出进一步努力，根本上扭转这种被动局面。

另外，欧盟东扩也对食品安全管理工作增加了新的压力：更多贫困、落后的新成员国入盟，对欧盟意味着增加了成员国之间进行经济管理与协调的难度。对新成员国则意味着要在统一欧盟政策框架下寻求发展，包括食品安全管理法规等。同时，更多小规模农场的出现加大了欧盟食品安全的不确定性因素，增加了食品安全管理的难度。

出台新食品法酝酿已久，但正式启动准备工作则以1997年欧盟发表的食品安全绿皮书为标志。食品安全绿皮书对过去30年里欧洲共同体食品法规的变化趋势给予了客观的评价，尤其肯定了共同体将各个成员国食品法规融合于共同体水平所取得的成就，对统一市场计划给食品加工行业所带来的影响与效益给予了积极的肯定。但是，总的来讲，与各个成员国的食品法规相比，共同体层面的食品法规基本原则和职责要求不明确，法规内容零散、陈旧、缺乏核心。对此，欧洲议会强烈要求对立法框架做出改进。于是，1992年，欧盟委员会着手考虑欧洲议会的建议。这是一个关键的时期，因为，一年前（1991年）欧共体通过了“马斯特赫特条约”，一年后（1993）该条约正式生效，欧洲联盟诞生，标志着欧洲统一大市场开始建立。另外，共同体在1992年对共同农业政策进行了重大改革，这项改革对共同体农业与农村发展影响深远。在欧盟诞生的同一年，欧盟委员会召集有关专家，各成员国代表和其他农业、工业、商业和消费者组织的代表，共同讨论欧盟食品安全法规。

经过四年的准备，欧盟委员会基本完成了食品安全绿皮书的预期工作内容，并在此基础上，于1999年下半年开始欧盟食品安全白皮书的起草工作。白皮书于2000年1月正式对外发布，其内容以食品安全绿皮书为基础，明确了根本性的改革计划，即通过立法改革和完善欧盟“从农场到餐桌”一系列食品安全保证措施，并建立新的欧盟食品管理机制。同年，欧盟出台了2000年议程，在欧盟共同农业政策改革议案中，提出要注重产品质量，即在政策改革中充分考虑消费者所关心的食品质量与安全问题、环境保护和动物福利问题。同时，环境保护措施也纳入共同农业政策。贯穿于白皮书的基本指导思想是，食品安全政策必须建立在综合、统一的措施基础之上。

总之，对食品安全的关注，实际上是欧盟借助食品质量安全管理水平的提高来恢复消费者信心，解决内部统一市场矛盾，恢复和提升欧盟在全球经贸中的地位。

欧盟新食品法是欧洲议会和理事会颁布的重要法规，强调了关于食品法的基本原则和要求，明确了欧洲食品安全管理机构的基本职责以及有关食品安全的管理程序。食品法的基本原则包括五个方面：食品安全必须考虑整个食物链；风险分析是食品安全政策的基础；所有食品生产与经营者必须对食品安全负责；产品必须在所有食物链环节中具有可追溯性；消费者有权从公共机构获取准确的食品安全信息。

全部法律由五章构成，分别就该法的适用范围与定义，食品法总则，欧洲食品安全管理机构，快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。

食品法关注的重点领域是食品卫生，动物健康和福利，饲料，污染物和残留，添加剂、调料、标签，新型食品以及转基因食品等。根据欧盟食品安全白皮书要求，自白皮书正式发表后的几年内，84项具体行动方案要逐步得到实施，作为新食品法框架内容的具体实现。就具体法规制修订来看，涉及饲料，动物健康，动物副产品，食品卫生，食品添加剂，转基因与新型食品，食品标签，农药残留等内容。近四年过去，其中大部分计划已经完成，也就是说，欧盟大量的涉及食品质量与安全的专项法规得到改进和加强。

欧盟对新食品法给予了高度重视并为新食品法最终出台做了大量准备工作，从其出台背景和内容看，新食品法具有许多值得关注的特点：

第一，欧盟食品安全法的诞生具有特殊的社会与经济背景，反映出欧盟内部市场发展和对外贸易发展的客观需要，因此该法的出发点与重点具有明确的针对性，强调对食品安全风险与危机的有效预防和遏制，强调促进消费者信心的恢复。

第二，该法又是一部纲领性法规，更强调原则要求和框架构建，其中并未对关系食品与饲料安全方面的所有方面、环节与措施做出细致规定。大量的相关单项（专项）或综合性关系食品安全的法规与条例都要根据此法做出相应的修订和完善（在白皮书附件的多项行动方案中体现）。

第三，该法对食品的定义做出了较为广泛的规定，同时明确将饲料也纳入了食品安全管理的范畴，这是该法的一个重要特征之一。可见，饲料原料来源与加工等对食品安全具有不可回避的潜在风险。这实际上是对欧洲在过去一段时期爆发严重食品安全危机的回应。

第四，该法的核心意图是将食品安全管理明确放大到食物链的全过程，覆盖所有的生产与经营环节。从“农场到餐桌”的理念由欧洲人最早提出并在该法中得到明确体现。这是食品安全管理原则的重要改进，是适应食品生产规律的重要措施，它表明食品安全越来越需要一种系统、综合性管理。

第五，该法对食品安全和饲料安全的含义分别做了严格的规定，如什么样的食品或饲料是安全的或不安全的。同时，对可追溯制度的建立做出了规定，尤其在面对不安全食品或饲料产品时，规定经营者如何按照必要的程序，履行相应的责任和义务。

第六，实现有效的系统管理，控制食品安全事件与事故的发生，必须首先采取有效的预防措施，这是该法体现的重要内容之一，即食品安全管理要以防为主，通过快速预警系统，实现风险管理，并有紧急事件应对措施，及时处理食品安全事件。

第七，如何对快速预警系统提供技术支持，如何保证食品安全政策的合理性，是该法强调的另一项重要内容。不管是从欧盟食品安全白皮书还是从欧盟食品安全法规，很大篇幅用在强调科学指导的重要意义。运用科学手段搜集、分析信息，及时发现和判断食品安全风险，制定科学、有效的解决方案，强调食品安全管理的科学基础与内涵，是该法的另一特色。

第八，完成上述工作要有行为主体，这便是欧盟食品安全管理机构。该机构的建立与职责，在法律层面给予了确认，或者说该机构的身份与功能纳入了欧盟食品安全法的框架之内，可见其重要性。这也是欧盟在食品安全管理机构改革方面做出的重要尝试，希望通过建立一个独立、透明的管理机构，通过其功能的有效发挥，实现消费者对欧盟食品安全信心的重建。

其实，对欧盟食品安全管理机构的功能，不能只从其名称上理解。按照食品安全法的规定，该机构的核心工作内容是组织、协调开展科学研究，搜集和分析信息，创建科学网络，提供科学建议，制定法规政策等。通过风险评估、风险交流与风险管理，提高食品安全危机防范与处理的准确性和有效性。它并不是一个独立的执法主体，更像一个食品安全管理的技术支撑机构。

对食品安全采取统一管理措施，强调从农场到餐桌整个食物链的全面控制和严格监督，已经成为欧盟当局实现食品安全和动植物健康，保证欧盟内部市场正常运转的重要指导原则。

欧盟不断改进立法和开展相关行动，尤其自2000以来，欧盟对食品安全条例进行了大量修订和更新。以食品卫生法规为例，欧盟出台了许多理事会指令，这些指令又经过了数次修订，修订的主要依据是从农场到餐桌的综合治理，良好的卫生操作规范（GHPs）和HACCP原则等。

2004年欧盟修订了食品卫生条例(EC)852/2004，动物源性食品特殊卫生条例(EC)853/2004，动物源性产品官方监管组织条例(EC)854/2004，通过2004/41/EC指令废除了其他原有的食品卫生指令等。

目前，影响欧盟食品安全的重要法律包括欧盟食品法(EC)No. 178/2002，欧盟食品安全与动植物健康监管条例(EC)No. 882/2004,以及动物源性食品生产、加工、流通等管理的动物健康条例2002/99/EC。

欧盟食品安全与动植物健康监管条例(EC)No. 882/2004是一部侧重食品与饲料，动物健康与福利等法律实施监管的条例。它提出了官方监控的两项基本任务，即预防，消除或减少通过直接方式的或通过环境渠道等间接方式对人类与动物造成的安全风险；严格食品和饲料标识管理，保证食品与饲料贸易的公正，保护消费者利益。官方监管的核心工作是检查成员国或第三国是否正确履行了欧盟食品与饲料法，动物健康与福利条例所要求的职责。

总的来看，欧盟近年来在法律修订与完善方面做了大量工作，在监管措施与方式做了许多改革与探索。可以说，欧盟法规几乎涉足所有关键的领域和环节，下一步工作重点就是在继续完善有关食品与动物健康等法律法规基础上，协调好欧盟对成员国食物生产与销售的统一管理，加强对法律实施的监督与跟踪。不仅做到有法可依，更重要的要做到有法必行，行法必果。

实际上，欧盟是在构建食品安全的战略性框架，并通过四个方面促成这个框架的完成：制定食品与饲料安全法规，提供统一管理标准；建立独立的科学咨询体系，加强风险分析力度；加强法律监管措施，保证法律实施效果；增加食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益。

欧盟食品安全管理立法的变化，不仅将对欧盟及其成员国内部的食品生产、流通产生重要影响，也将对第三国向欧盟出口动植物及相关产品产生不同程度影响。中国是欧盟重要的农产品出口目标市场，有必要对此进行全面、深入研究，做好预警分析和提出前瞻性应对措施。

欧盟新的食品法对我国农产品质量安全实现法制化管理，尤其对正处于准备阶段的农产品质量安全法的框架设立，具有一定的参考价值，需要从以下几个方面进行关注和研究：

立法管理应遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。

立法结构应具有前瞻性，讲究严密的科学基础，对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定。

立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系，引入风险分析与管理，预防为主。

依法保证科学分析与信息交流咨询体系的建立并保持独立性，提高信息搜集的客观性、准确性，保证决策程序的透明性、有效性。

    通过立法明确执法主体，建立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制，分清职责，依法管理，注重效果。

 

供稿人：农业贸易促进中心

 

 

 

 

 

 

欧盟实施食品准入新法规

　　欧盟从2006年1月1日起实施三部有关食品卫生的新法规，即有关食品卫生的法规（EC）852/2004；规定动物源性食品特殊卫生规则的法规（EC）853/2004；规定人类消费用动物源性食品官方控制组织的特殊规则的法规（EC）854/2004。欧盟上述新法规的实施将有可能对食品出口企业造成较大影响。

　　一、主要内容

　　（一）有关食品卫生的法规（EC）852/2004
　　该法规规定了食品企业经营者确保食品卫生的通用规则，主要包括：
　　1、企业经营者承担食品安全的主要责任；
　　2、从食品的初级生产开始确保食品生产、加工和分销的整体安全；
　　3、全面推行危险分析和关键控制点（HACCP）；
　　4、建立微生物准则和温度控制要求；
　　5、确保进口食品符合欧洲标准或与之等效的标准。

　　（二）规定动物源性食品特殊卫生规则的法规（EC）853/2004
　　该法规规定了动物源性食品的卫生准则，其主要内容包括：
　　1、只能用饮用水对动物源性食品进行清洗；
　　2、食品生产加工设施必须在欧盟获得批准和注册；
　　3、动物源性食品必须加贴识别标识；
　　4、只允许从欧盟许可清单所列国家进口动物源性食品。

　　（三）规定人类消费用动物源性食品官方控制组织的特殊规则的法规（EC）854/2004
　　该法规规定了对动物源性食品实施官方控制的规则，其主要内容包括：
　　1、欧盟成员国官方机构实施食品控制的一般原则；
　　2、食品企业注册的批准；对违法行为的惩罚，如限制或禁止投放市场、限制或禁止进口等；
　　3、在附录中分别规定对肉、双壳软体动物、水产品、原乳和乳制品的专用控制措施；
　　4、进口程序，如允许进口的第三国或企业清单。

　　与欧盟现行的有关食品安全法规相比，这些新出台的食品安全法规有几个值得关注的地方：
　　1、强化了食品安全的检查手段；
　　2、大大提高了食品市场准入的要求；
　　3、增加了对食品经营者的食品安全问责制；
　　4、欧盟将更加注意食品生产过程的安全，不仅要求进入欧盟市场的食品本身符合新的食品安全标准，而且从食品生产的初始阶段就必须符合食品生产安全标准，特别是动物源性食品，不仅要求最终产品要符合标准，在整个生产过程中的每一个环节也要符合标准。

　　二、分析和建议

　　欧盟近年来利用苛刻复杂的食品卫生要求严格限制我国食品的出口，已对本国出口造成较大影响。

　　食品出口企业必须增强质量意识，要建立符合欧盟要求的管理体系，需要提高技术实力，加大资金投入。根据欧盟食品法规，所有食品业经营者必须全面推行危险分析和关键控制点（HACCP），建立食品溯源体系，确保食品生产、加工和分销的整体安全并符合相应的欧洲标准。而一般企业限于实力，很难全面建成完全符合欧盟要求的管理体系和满足欧洲标准的规定。同时对于原料供应质量和过程的要求，更是加大了企业的难度。

　　与欧盟相对全面严格的食品准用物质管理体系相比，我国食品中使用和残留限量指标相对较为宽松，从而导致无法满足对方的要求。如我国允许使用的248 种饲料添加剂中仅有114 种被欧盟允许使用；欧盟允许使用的抗生素只有3 种，球虫抑制剂等其他药物物质共8 种，而我国允许使用的饲料药物添加剂多达33 种（仅《饲料药物添加剂使用规范》附录1）；欧盟明确规定将逐步禁止使用抗生素，但我国目前仍未能立法作出明确要求。

　　（二）建议
　　1、密切关注欧盟食品技术法规的制修订，尽快了解和熟悉欧盟新食品安全法规的具体内容和有关要求，严格根据欧盟要求组织生产，及早采取措施应对这一新的变化；
　　
　　2、强化食品源头管理和流程监控，实施危险分析和关键控制点（HACCP），建立食品溯源跟踪体系，建立农业档案，构建安全、卫生、质量可追溯性的食品生产管理标准化体系；

　　3、出口企业应当加强与欧盟客户及相关机构的沟通联系，从而实施符合新标准的规范化生产体系。