谢 罡
指令(directives)是由欧洲议会、欧盟部长理事会和欧盟委员会作出的对特定成员国有拘束力的，并责成该特定成员国通过国内程序将其内容转换为国内立法，以履行其所承担的条约义务的立法性文件。《欧洲共同体条约》第189条第3款规定，指令在其所欲达到的目标上，对它所发向的成员国具有约束力，但在方式与方法上留待各国当局决定。
1、特征
欧盟法的法律渊源，可以分为基础性法律渊源(primary sources)和派生性法律渊源(secondary sources)。前者主要包括欧盟的基础条约及后续条约、欧洲法院通过司法实践形成的一般法律原则。后者主要包括欧盟部长理事会和欧盟委员会的条例、指令、决定以及建议或意见。在欧盟法整个法律体系中，指令是最为独特的一种立法形式。
指令和条例都是向欧盟成员国发出的立法文件，但是，指令与条例存在以下区别：首先，条例具有全面的拘束力。这种全面的拘束力，不仅表现在按其规定的所需取得的特定结果上，而且也表现在取得该特定结果所须采取的方式和措施等各个方面。指令没有全面的拘束力，仅在其所欲达到的目标上有拘束力，而在实现该目标的方式和方法上，则没有拘束力。这是指令与条例最主要的区别；其次，条例适用于欧盟所有成员国，而指令仅适用于其所发向的成员国。指令所发向的成员国，可以是一个，也可以是几个或全部。在某些情况下，欧盟部长理事会亦可向欧盟委员会发出指令；再次，条例具有直接适用性。条例一经颁布实施，立即生效，自然成为各成员国法的一部分，不需要也不允许各成员国立法机构转化为国内法，除非条例本身是如此规定的。但是，根据《欧洲共同体条约》的规定，指令不具有直接适用性。
指令与决定也有明显的区别：首先，指令只能向成员国作出，包括部分成员国和全部成员国；而决定既可以向成员国作出，也可以向自然人或法人作出；其次，指令仅在其所欲达到的特定目标上有拘束力。而决定对其接收者具有全面的拘束力。也就是说，决定所发向的特定对象，应当完全按照决定的规定去行为。
2、制定
通常，欧盟机构在决定以条例还是以指令的法律形式就某个问题立法时，享有很大的自由裁量权，但是基础条约规定了在很多种情况下必须采取指令的形式。在实践中，欧盟机构通常在以下两种情况下发出指令：一是各成员国法律在某一领域存在歧义，而这种歧义又影响共同市场的建立或对共同市场机能的发挥有不良影响时，欧盟机构通过发出指令达到消除歧义，协调成员国间法律的目的；二是为了使成员国取消对各成员国间的商品、人员、服务和资金流动的限制，以及在税收、运输和竞争等领域，通过指令对某些措施的实施规定时间限制和其他相关规范。
指令在立法程序上表现为两个阶段：首先，由欧盟机构通过立法程序，发布指令，要求相关成员国履行转化立法的义务；其次，相关成员国将指令的内容通过立法程序，转化为本国的国内法。此即为指令的“两阶段立法程序”。
指令必须在《欧洲共同体公报》上公布。指令规定有生效日期的，经《欧洲共同体公报》公布后，在规定的生效日生效；未规定生效日期的，在公布之日起第2l日生效。
3、效力
指令的法律效力表现为以下三个方面：
第一，指令在欧盟法律体系中的效力
指令是由欧盟各机构根据欧盟基础性条约的授权制定的，属于欧盟法中的派生性法律渊源。在欧盟法法律体系中，其法律效力低于欧盟基础性条约的效力。
第二，指令对成员国的效力
首先，就指令所发向的成员国而言，指令意味着相关成员国承担了按照指令的要求将其内容转化为国内法的义务。指令通常规定一个具体期限，各成员国必须在该期限内完成指令规定的转化义务。如果在规定的期限内，有关国家未根据指令完成其转化义务，将构成违反《欧洲共同体条约》第5条第1款的行为。欧盟委员会或其他成员国可根据《欧洲共同体条约》第169条和170条的规定，以未履行转化义务的成员国为被告，向欧洲法院提起违反条约之诉。在此情况下，即使该成员国以其他成员国也没有达到、国内的经济困难、甚至于以与本国宪法冲突等作为辩解理由，也很少能被欧洲法院接受。
其次，虽然对于指令的实施，成员国可以选择具体的方式和方法，但是其选择的方式和方法对于指令所要求达到的目标必须是充分有效的。成员国必须保证指令得到完整和有效的实施；贯彻指令的国内法必须足够清楚和准确，保证个人能够确定自己的权利并且能够在国内法庭对之加以维护；贯彻指令的国内法律措施必须是形成了对行政当局及个人都有明确无疑的约束力的法律规则。
第三，指令的直接效力
欧洲法院在判例中认为，指令在一定条件下，具有“垂直”的直接效力，但是不具有“平行”的直接效力。
所谓“垂直”的直接效力是指指令在成员国国内能够适用于成员国和个体之间发生的法律关系。根据欧洲法院的判例，在具备下列条件时，指令具有直接的适用效力：1.指令所指向的成员国在转化期限届满时仍未将该指令转化为国内法；2.从指令的内容上看，指令的规定足够明确，已经具备法律法规的性质，并且具有充分的适用性，无须欧盟机构或成员国采取其他措施予以实施；3.指令未科以成员国中的个体以负担。在上述情况下，个体可以直接援引指令中有利于自己的条款以对抗国家、行政当局或各级法院。
所谓“平行”的直接效力是指欧盟法可以直接适用于个体之间发生的法律关系。关于指令“平行”的直接适用效力，欧洲法院自1986年的MarshallⅡ案以来，即持否定的见解，认为指令并不具有“水平”的直接效力，因为指令并未创设关于个人的义务，故相对人不可能主张依据指令所创设的法律义务。
4、功能
指令是欧盟法所特有的立法形式，在欧洲一体化过程中发挥着独特的作用。
首先，指令是实施欧盟基础条约的重要工具。欧盟法中的基础性法律渊源大多数为纲要性、框架性条约，一般情况下，仅规定了欧盟活动的总体原则，所欲达到的目标。因此，欧盟法规定目标的实现，尚需大量派生性法律规则的辅助。
其次，指令是欧洲一体化顺利发展的润滑剂。在欧盟内部，各成员国之间法律制度、法律传统、经济发展程度、文明发达程度的不同以及共同体法律适用领域的不同，决定了仅仅采用单一的条例立法形式是不现实的。欧盟机构尽管可以不顾各成员国的实际情况，直接以条例的形式进行立法，但往往招致成员国的反对，常有欲速则不达之嫌。而指令则弥补了这一不足。由于指令仅在其所欲达到的目标上有拘束力，而在实现该目标的方式和方法上，则由指令所发向的成员国根据各自实际情况自行决定，从而给予了成员国在履行共同体条约义务上较大的自主权，在一定程度上消除了在欧洲一体化进程中，因成员国之间的制度差异所造成的阻碍。
