三、补充监管的适用对象及主要内容

《金融集团指令》中的补充监管要求并非直接适用于金融集团内的所有实体，而只是适用于集团内的欧盟监管实体。而且，也并非所有欧盟监管实体均适用补充监管。根据《指令》，适用补充监管（subject to the supplementary supervision）的包括以下实体：（1）作为集团总公司的欧盟监管实体；（2）母公司为欧盟内混合金融控股公司的欧盟监管实体；（3）横向金融集团中的欧盟监管实体。[39] 这意味着：首先，当集团总公司为欧盟监管实体时，补充监管仅适用于总公司，而不适用于集团内其它欧盟监管实体；当集团总公司为欧盟内混合金融控股公司时，补充监管适用于集团内所有欧盟监管实体。其次，当集团总公司为非欧盟监管实体或欧盟外混合金融控股公司时，补充监管对集团内欧盟监管实体不予适用。在后一种情形下，《指令》要求集团中的欧盟监管实体受到第三国的等效监管。本文第四部分将对此作进一步讨论。

《指令》所实施的跨部门补充监管不同于并表监管，而是更为松散，类似于此前对于保险集团的部门监管。这种监管方法被称为“单独加”方法（“solo plus”approach）：监管的基础是各部门监管机构对集团中各个实体的单独监管，在此基础上对于作为整体的集团进行一般性定量评估，并对集团范围内（group-wide）资本充足情况进行定量评估。除此之外，《指令》并不要求进行任何额外的帐户合并，除非其它指令有此要求。[40] 《指令》所规定的补充监管主要涉及资本充足、风险集中、内部交易和内控机制等四个方面。

（一）资本充足

金融集团监管中最重要的问题之一就是对集团财务状况的监管。因此，《指令》第6条及附件1要求有权监管机构对金融集团中受监管机构的资本充足情况（偿付能力）实施监管，尤其是消除集团内资本的重复计算（double or multiple gearing）。[41] 这一点同联合论坛《金融集团监管》的立场是一致的。在重复计算之下，同一笔资本被用于满足不同偿付能力要求，从而造成集团资本虚增，影响实际偿付能力。为此，《指令》要求金融集团内的责任实体确保，在集团层面的自有资金不少于按照附件1方法所计算出的资本充足要求，[42] 亦即确保资本充足要求在集团层面得到满足。除责任实体之外，在计算集团层面的资本充足情况时，并不单独适用资本充足要求的非受监管金融机构和混合金融控股公司也被包括在内。[43] 对于责任实体，按照相应的部门规则计算资本要求；对于其它金融机构和混合金融控股公司，则在假设基础上（on a notional basis）计算。[44] 《指令》要求，在部门规则进一步融合前，集团内每一个金融部门必须继续满足本部门资本充足要求；当集团层面自有资金不足时，只有在各部门规则下均合格的自有资金，即所谓“跨部门资本”（cross-sector capital），才能用于满足集团补充监管要求。[45]

《指令》附件1提供了三种计算集团层面偿付能力的方法，即会计合并法（accounting deduction）、扣减加总法（deduction and aggregation）和帐面价值/要求扣减法（book value/requirement deduction）。[46] 对于特定金融集团，有权监管机构可以选择适用其中一种，也可以结合适用。

会计合并法将并表帐户作为计算补充资本充足要求的基础，因此只适用于并表集团。根据该方法，补充资本表现为：金融集团在并表基础上计算的自有资金，减去集团内不同金融部门偿付能力要求之和，所得的差值。[47] 因为该方法的基础是金融集团帐户的完全合并，因此集团内部帐户已被消除，避免了资本重复计算。根据《指令》，该差值不得为负，亦即集团资本（自有资金）必须至少等于部门偿付能力要求之和；如为负，差额即为应补足数额。该方法如公式1所示。

公式1

CA补充 = OF并表 – (S银行＋S保险＋S证券＋S非受监管)

CA补充代表补充资本充足情况（集团范围内的资本盈余或不足），OF代表自有资金，S代表偿付能力要求。

扣减加总法是在集团未能并表的情况下，以集团内各实体的单独帐户作为计算基础。根据该方法，补充资本表现为：集团内受监管实体和非受监管实体自有资金之和，减去（1）集团内受监管实体和非受监管实体的偿付能力要求及（2）集团内交叉参股的帐面价值二者之和，所得的差值。[48] 该方法是模拟并表帐户，即从集团范围内自有资金中扣除交叉参股（重复计算）部分，再同集团内各实体偿付能力要求之和相比较。该差值不得为负，否则差额即为应补足数额。该方法如公式2所示。

公式2

CA补充 = (OF1 + OF2 +OF3 + …) – [(S1＋S2＋S3＋…）+ (BV1 + BV2 + BV3 + …)]

BV代表帐面价值，其余同公式1。

帐面价值/要求扣减法则是以集团内各实体的资产负债表作为计算基础。根据该方法，补充资本表现为：集团母公司或总公司的自有资金，减去（1）母公司或总公司的偿付能力要求及（2）母公司或总公司对集团内其它实体参股的帐面价值或这些实体的偿付能力要求（取较高者）二者之和，所得的差值。[49] 该方法由于不考虑子公司的自有资金，因此提供了评估集团内潜在资本重复计算的简便途径。同样，该差值不得为负，否则差额即为应补足数额。该方法如公式3所示。

公式3

CA补充 = OF母公司 – [S母公司＋(BV1/S1+ BV2/S2 + BV3/S3 + …)]

（二）风险集中

风险集中（risk concentration）是指由金融集团内实体（不限于受监管实体）承担潜在损失，并且其程度足以威胁到集团内受监管实体的偿付能力或一般财务状况的所有风险敞口（exposure）。这种敞口可能来自对手方风险/信贷风险、投资风险、保险风险、市场风险、其它风险或者这些风险的结合或相互作用。[50] 不同金融部门监管者根据其面对的风险，采用不同方法来监控大额风险敞口。一方面，如果金融机构的资产、负债或业务活动多于集中而不多样化（diversified），遭受损失的可能性会更高；另一方面，并非所有风险集中都是不适当的，一定程度的集中可能是业务战略、产品专门化或顾客群设定的自然结果。因此，监管机构必须在集团层面平衡其利弊。[51]

根据《指令》，受监管机构或混合金融控股公司必须定期（至少每年一次）向协调人报告集团层面任何“重大”（significant）风险集中情况。在这方面，《指令》没有规定具体的定量限制或要求，而是授权协调人确定各金融集团需报告风险的类型，以及在同其它有权监管机构和金融集团自身协商的基础上，确定“重大”的标准。[52]

（三）内部交易

内部交易是指受监管实体有赖于集团内其它实体或与集团内实体有密切关系的任何自然人或法人来履行义务的任何交易，无论是否是合同义务，也无论有偿与否。[53] 这一宽泛的定义涵盖了贷款、担保、衍生产品、服务协议等多种交易形式。[54] 而且，根据该定义，内部交易不仅限于受监管实体同集团成员之间的交易，还包括其同与集团成员有着“密切联系”（close link）的自然人或法人之间的交易，无论后者是否是集团成员。《指令》将“密切联系”定义为“参股”（participation）或“控制”（control）：参股是指直接或间接拥有另一实体20%以上的投票权或资本；控制是指母子公司关系[55] 或与此类似的关系，以及因与同一实体间的控制关系而形成的联系。[56] 同时，也不限于欧盟监管实体所进行的交易，而是包括所有受监管实体。

同风险集中一样，《指令》要求受监管机构或混合金融控股公司定期（至少每年一次）向协调人报告任何“重大”内部交易，并且没有规定具体的交易类型或“重大”的标准，而是授权协调人确定。但是，如果协调人尚未确定“重大”标准，那么数额超过集团层面资本充足要求5%的内部交易将被推定为重大交易。[57]

（四）内控机制

为避免风险集中和内部交易带来的不利影响，《指令》规定，成员国必须要求受监管实体在集团层面建立充分的风险管理和内控机制，包括稳健的行政、会计和报告程序。具言之，风险管理应包括：（1）稳健的公司治理，由集团层面的适当管治机构批准和定期审查与所承担风险有关的战略和政策；（2）适当的资本充足政策，以便预测其业务战略对风险情况和资本要求的影响；（3）充分的管理程序，以确保所有责任实体的监控系统相互一致，以便能够在集团层面衡量、监控和控制风险。内控机制应包括：（1）有关资本充足的充分机制，以便识别和衡量所有重大风险，并将其同自有资金进行适当关联；（2）稳健的报告和会计程序，以便识别、衡量、监控和控制内部交易与风险集中。除此之外，受监管实体中的责任实体还必须建立充分的内控机制来提供与补充监管有关的数据和信息。[58]


四、国际金融集团的等效监管

如上所述，对于总公司为非欧盟监管实体或欧盟外混合金融控股公司的金融集团（以下简称“国际金融集团”），集团内的欧盟监管实体不适用《金融监管指令》的补充监管要求。但是，《指令》要求成员国确认，这些实体受到第三国有权监管机构的监管，而该种监管同《指令》所规定的补充监管是“等效”（equivalent）的。如果不存在此种“等效监管”（equivalent supervision），那么成员国必须对这些实体类推适用（apply by analogy）《指令》的补充监管要求，或者采取其它能够确保适当补充监管的措施。[59]

《指令》所采取的这种方法被称为“等效方法”（equivalence approach），是国际金融监管中的一种新方法。在国际金融监管中传统上存在两种方法，即“监管调和”（regulatory harmonization）和“监管竞争”（regulatory competition）。监管调和是指监管规则尽可能标准化，各国通过向国际机构让渡立法权力或者同意制订相似的国内法规则来实现监管调和。相反，监管竞争是指国家间不进行协调，各国自由制订其认为适当的监管规则。监管调和与监管竞争各有优劣：监管调和的主要优势在于降低交易成本和减少恶性竞争（race to the bottom），监管竞争的主要优势则在于保持监管弹性和促进监管创新；[60] 一方的优势恰好对应另一方的劣势。等效方法在一定意义上可以说是前两者的折中。

等效方法的基本理念是，东道国对于特定外国企业豁免适用某些国内规则，前提是适用于这些企业的母国规则与东道国规则足够相似，或者说“等效”。等效方法承认东道国规则与母国规则之间存在某些差异，而称其“等效”是指这些差异并不重大。换言之，“等效”并不意味着两套规则彼此相同，而只是表明二者足够近似，或者说可以在功能上相互替代（functionally substitutable）。在这个意义上，等效不同于完全调和：后者试图实现两套规则间的完全一致，而前者只要求部分一致，只要东道国的政策目标能够通过母国的监管规则获得充分实现即可。[61] 欧盟一直是等效方法的倡导者。欧盟监管机构认为等效方法是消除国际金融监管壁垒的有效途径，因此在欧盟和国际层面均予以广泛应用，[62]《金融集团指令》便是其应用于国际层面的一个例证。

《指令》将核实第三国监管是否等效的权力赋予了协调人。核实工作可以应金融集团总公司或集团内欧盟监管实体的请求进行，也可以由协调人自己主动进行。在此过程中，协调人应当同其它有权监管机构及EFCC进行协商，并且考虑到EFCC制订的有关指引。[63] 如果第三国监管被认定为等效，那么《指令》将让位于第三国的等效监管。如果不存在此种等效监管，那么成员国应当类推适用《指令》的补充监管要求。[64] 作为替代，成员国也可以采取其它能够确保对集团内欧盟监管实体进行适当补充监管的措施，这些措施必须由协调人在同其它有权监管机构协商后予以认可。特别是，作为替代选择之一，协调人可以要求有关集团设立一个总部位于欧盟的混合金融控股公司（次级控股公司），负责控股欧盟监管实体，并对由此形成的金融集团（次级金融集团）内的欧盟监管实体适用《指令》的补充监管要求。在任何情况下，所选择的替代措施必须达到《指令》补充监管的目标，并知会其它有权监管机构和欧洲委员会。[65]

尽管《指令》并未明确将相互认可作为认定第三国监管等效的前提条件，但是“对等”（reciprocity）的概念隐含在《指令》的相关表述中。《指令》序言部分在言及等效监管时，不仅要求第三国监管“达至与本指令所追求者类似的目标和结果”，还专门指出，“只有第三国同意与有权监管机构就……实施补充监管的手段和目标进行合作，等效和适当的补充监管安排才能被认为是存在的”。[66] 至少在一定意义上，成员国可以将对等认可作为“合作”的一个方面给予考虑。在更高的层次上，欧洲委员会可以同第三国就金融集团内受监管实体的补充监管进行谈判和签署协定。协定将既涵盖母公司位于欧盟外但在欧盟内有受监管实体的金融集团，也涵盖母公司位于欧盟内但在欧盟外有受监管实体的金融集团。[67]

在判定等效监管方面，成员国拥有相当大的自由裁量权。在最终意义上行使认定权的是从成员国有权监管机构中产生的协调人，并且协调人可以对金融集团实行逐家（firm-by-firm）而非逐国（country-by-country）认定，亦即认定位于第三国的某个金融集团受到等效监管并不意味着位于该国的其它金融集团也受到有效监管。[68] 虽然《指令》授权EFCC对于等效性认定提供指引，但到目前为止，EFCC只针对美国和瑞士（在欧盟内拥有受监管实体的国际金融集团的总部大多位于此两国）提供了一般性指引，[69] 并且如上所述，这种指引是咨询性的，并不具有约束力。

《指令》的等效方法已经对于其它国家，尤其是与欧盟在金融监管方面关系密切的国家产生了一定影响，美国新近出现的“受监管投资银行控股公司”（Supervised Investment Bank Holding Company, SIBHC）就是应此而生。长期以来，美国联邦储备委员会（以下简称“联储”）对于银行进行控股公司层面的监管（银行控股公司）；1999年《金融服务现代化法》（GLBA）延续了这一传统，指定联储作为金融控股公司的总体监管者（umbrella regulator），负责控股公司层面的监管。[70] 联储相信其监管框架足以满足《金融集团指令》的等效要求。相反，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission, SEC）传统上只对证券公司进行监管，不存在控股公司层面的监管。因此，在《指令》出台后，拥有证券机构而又并非GLBA金融控股公司的美国金融集团，就面临着被认定为未受到等效监管的风险；而这种认定的可能结果，就是被类推适用《指令》的补充监管要求，或者被要求在欧盟境内设立混合金融控股公司，从而增加运营成本。[71] 为避免此种情形，SEC根据GLBA的授权，[72] 于2004年发布了《受监管投资银行控股公司规则》，[73] 允许拥有证券公司的控股公司自愿申请成为SIBHC，并接受SEC在集团范围内的监管。根据该规则，申请成为SIBHC的控股公司必须拥有证券子公司，且该子公司在证券市场具有“实质性存在”（substantial presence），表现为净资本在1亿美元以上。成为SIBHC后，控股公司必须在集团范围内风险内控、记录保存和定期报告方面满足特定要求，并且必须根据与巴塞尔标准相一致的规则，在并表基础上计算净资本。[74] SEC明确表示，希望新规则能够满足《指令》的等效标准。