――以《金融集团指令》为中心

廖 凡

内容简介： 2005年1月起正式实施的《金融集团指令》是欧盟有关金融集团监管的基本法律文件。《指令》首次对金融集团进行了全面界定，在既有的单独监管和部门监管两级体系基础上引入了集团层面的补充监管，形成了三级监管体系，并创设了协调人制度以促进信息共享和监管合作。《指令》的补充监管涉及资本充足、风险集中、内部交易和内控机制等四个方面，特别是对于资本充足要求作了较为详细的规定。遵循“最低限度协调”这一欧盟金融服务法基本原则，《指令》赋予成员国监管机构高度自由裁量权。在涉及国际金融集团时，欧盟采用“等效方法”来确定是否及如何适用《指令》的补充监管要求，并强调同第三国监管机构的合作。
关键词： 金融集团 金融集团指令 补充监管 等效监管

金融混业集团（financial conglomerate）[1] 的迅速发展是晚近以来的全球性现象。世界银行的抽样调查显示，从1990年到2001年，金融混业集团（以下简称“金融集团”）在银行业的市场份额从53%增加到71%，在证券业的市场份额从54%增加到63%，在保险业的市场份额从41%增加到70%。[2] 金融集团的跨部门性对传统金融监管体制和方法提出了巨大挑战，也在国际层面上引起了广泛关注。1992年国际证监会组织发布的《金融集团监管原则》（Principles for the Supervision of Financial Conglomerates）和1998年金融集团联合论坛（Joint Forum on Financial Conglomerate，以下简称“联合论坛”）发布的《金融集团监管》文件（Supervision of Financial Conglomerates）体现了各国应对金融集团发展的共同努力。影响深远的美国1999年《金融服务现代化法》（Financial Service Modernization Act, or Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA），其主要立法目的之一也正在于促进和规范金融集团的发展。[3]

作为有着混业传统和高度一体化的地区，欧盟金融集团的发展及其监管一直引人注目。2002年12月，欧盟通过了《关于对金融集团中的信贷机构、保险企业和投资公司进行补充监管的指令》（以下简称“《金融集团指令》”或“《指令》”），[4] 成为欧盟金融集团监管领域具有里程碑意义的文件。《指令》不仅是迈向欧洲统一金融市场的重要一步，[5] 而且在很大程度上吸收了联合论坛的前期成果，具有较强的国际性。《指令》意识到金融集团对于金融系统稳定及消费者（存款人、保单持有人、投资者）保护所带来的特殊挑战，为集团层面的审慎监管引入了一系列创新规定，以确保欧洲金融市场稳定，确立金融集团监管的共同审慎性标准，并为金融机构提供公平竞争环境（level playing field）和法律确定性。[6] 《指令》于2003年2月生效，要求成员国在2004年8月之前将之转化（transpose）到国内法中，并从2005年1月起正式实施。

本文围绕《金融集团指令》展开，分为五个部分。第一部分讨论金融集团的界定，第二部分讨论欧盟对金融集团的监管框架。在此基础上，第三部分讨论《指令》“补充监管”的主要内容及其特点。第四部分进而探讨《指令》对国际金融集团监管采取的“等效方法”及其影响。最后是一个简短的结论。


一、金融集团的界定

对于金融集团目前并无普遍适用的定义。《金融集团监管原则》将金融集团定义为“共同所有权下的任何公司群体，该群体中的一个或多个公司从事相当规模的证券业务、银行业务、保险业务以及其它金融业务”。[7] 《金融集团监管》文件则将之定义为“主要业务为金融业务，且其中的受监管实体在重大程度上（to a significant extent）从事银行、保险和证券业务中至少两种业务的企业集团”。[8] 作为首份全面界定金融集团的正式法律文件，《金融集团指令》没有直接给出一个概括性的定义，而是以描述和限定的方式提供了一个说明性的定义。根据《指令》，[9] 金融集团是指符合下列全部条件的集团：（1）集团总公司或者集团中至少一个子公司是欧盟内的受监管实体（regulated entity），[10] 简称欧盟监管实体；（2）如果集团总公司为欧盟监管实体，那么该总公司需要拥有金融机构子公司，[11] 或者在金融机构中参股（participation），[12] 或者是与金融机构通过非股权方式实现统一管理；[13]（3）如果集团总公司不是欧盟监管实体，那么集团的主要业务应为金融业务；（4）集团中至少有一个机构从事保险业务，并且至少有一个机构从事银行或投资服务业务；（5）集团中保险机构的业务总量及银行与投资服务机构的业务总量都应当是重大的（significant）。

这一定义有两点值得注意：第一，它指出了金融集团构建“集团”的三种方式，即通过母子公司关系构建的控股集团、通过参股形式构建的参股集团以及通过非股权方式构建的横向集团（horizontal conglomerate）。第二，它以集团总公司是否是欧盟监管实体为界线，对潜在金融集团加以区分，并设置了不同的认定“门槛”。概而言之，子公司是指特定公司（母公司）在其中拥有多数投票权或者可以施加支配性影响的企业，且子公司的子公司也视为子公司；[14] 参股是指20%或以上的股权投资；横向结构则是在没有股权关系的情况下，经由合同约定、章程规定或者人事安排，实现统一经营管理。[15] 依据这三种模式组建的企业群体，均属于《金融集团指令》所指的“集团”。实践中金融集团的结构要更为复杂，往往是上述基本模式的组合。

但是，并非具备了上述结构就自然成为金融集团，还必须达到《指令》的有关比例和数量要求。《指令》以集团总公司是否是欧盟监管实体为界线，规定了不同的“门槛”。首先，无论总公司是否是欧盟监管实体，集团内保险部门业务总量及银行加证券部门的（合并）业务总量都应当达到重大程度。“重大”的判定有相对标准和绝对标准。相对标准是基于资产负债表和偿付能力要求：任一部门的资产负债表总额（balance sheet total，即总资产）占集团资产负债表总额的比例，及任一部门的偿付能力要求（solvency requirements，即为保证偿付能力而必须拥有的最低资本）占集团偿付能力要求的比例，二者的平均值高于10%。[16] 绝对标准则是指，如果集团内最小金融部门（即上述平均值最低的部门）的资产负债表总额超过60亿欧元，那么该集团被推定为满足了“重大”要求。[17] 其次，如果总公司不是欧盟监管实体，那么除了达到上述“重大”标准外，集团还必须“主要从事金融业务”（activities mainly occur in the financial sector），即集团内金融部门（无论是否是受监管实体）资产负债表总额占集团资产负债表总额的比例超过40%。[18] 换言之，如果总公司是欧盟监管实体，那么即使集团不是主要从事金融业务，也属于《指令》所指的金融集团。

对于不是受监管实体的集团总公司，《指令》称之为“混合金融控股公司”（mixed financial holding company）。[19] 混合金融控股公司同其子公司（其中至少一个须为欧盟监管实体）及其它关联机构一起，组成金融集团。[20] 混合金融控股公司可以是受监管实体以外的金融机构，如再保险公司或没有自身业务的纯粹控股公司，也可以是商业企业（非金融企业）。《指令》对金融集团的定义并不要求集团总公司必须将总部设在欧盟，因此，总公司可以是位于欧盟之外的混合金融控股公司或非欧盟监管实体。但是，只有当总公司为欧盟内混合金融控股公司或欧盟监管实体时，《指令》规定的补充监管要求才对其集团适用。[21] 换言之，集团总公司为欧盟外混合金融控股公司或非欧盟监管实体时，并不妨碍集团成为《指令》所指的金融集团，只是《指令》规定的补充监管要求对其不予适用。但是，这并不意味着这样的金融集团就可以“逍遥法外”，因为根据《指令》第18条，该集团必须接受欧盟外监管机构的等效监管。本文第四部分将对此作进一步讨论。


表1：根据总公司类型对金融集团进行的划分


总公司为欧盟监管实体 总公司为欧盟内混合金融控股公司 无总公司（横向金融集团） 总公司为非欧盟监管实体 总公司为欧盟外混合金融控股公司
"重大"要求 有 有 有 有 有
"主要从事"要求 无 有 有 有 有
是否适用补充监管 是 是 是 否 否
是否适用等效监管 否 否 否 是 是


二、金融集团的监管架构

在《金融集团指令》之前，欧盟对金融机构的监管存在两个层级，即单独监管（solo-supervision）和部门监管（sectoral supervision）。单独监管是指对每个受监管实体的分别监管，是最基本的监管。部门监管是指对于在同一金融部门内开展业务的集团（以下简称“同业集团”），根据业务性质给予并表监管（consolidated supervision）或补充监管。并表监管适用于银行（信贷机构）集团、证券（投资公司）集团及银行-证券集团。根据《银行业指令》[22] 和《资本充足指令》[23]，成员国必须对包括信贷机构、投资公司或同时包括两者的同业集团实施并表监管。[24] 相比之下，保险集团（寿险、非寿险或兼具）受到的监管更为有限，没有达到并表监管的程度，而只是在集团内部交易（以下简称“内部交易”）、偿付能力计算、内控机制、管理层声誉及经验等方面受到补充监管。[25]《金融集团指令》以“补充监管”为名，顾名思义，是对既有监管的补充而非取代。《指令》的基本理念是，单独监管仍将继续作为有效监管的基础；同时，《指令》也不会取代已有的并表监管或补充监管，而只是对跨金融部门开展业务的集团（即金融混业集团）内的受监管实体给予额外的补充监管。这种补充监管的出发点是，不同金融部门及不同成员国的监管机构需要有所协调，以便对整个混业集团作出审慎性评估。因此，在《指令》出台以后，欧盟对金融集团的监管具有了三个层级，即单独监管、部门监管和跨部门监管。[26]

《金融集团指令》的主要目的之一是促进信息交流与监管合作。《指令》要求金融集团内的实体之间相互交换信息，并要求负责监管特定金融集团内受监管实体的有权监管机构（competent authorities）[27] 之间进行信息交换和监管合作。[28] 为此，指令引入了协调人机制。根据《指令》，有权监管机构必须从它们中间指定一个机构作为协调人（coordinator），以协调和实施对于金融集团内受监管实体的补充监管。《指令》规定了基于客观标准的协调人自动识别机制：如果集团总公司为受监管实体，协调人由批准该实体的有权监管机构担任；如果集团总公司不是受监管实体，则视具体情形不同分别适用相应标准。无论是哪种情形，相关有权机构均可根据一致协议放弃适用上述标准，而另行指定协调人。但是，在作出决定之前，有权监管机构应给予该集团陈述其意见的机会。[29] 无论金融集团是跨境经营还是仅在一个成员国活动，只要存在不同受监管实体并涉及两个以上的监管机构，均需要按照《指令》要求指定协调人。

协调人的职责在于信息沟通和监管协调，本身并无决策或执法权力；协调人的存在及其与补充监管相关的具体任务，不影响有权监管机构根据部门规则承担的职责和任务。根据《指令》，协调人主要负责以下事宜：（1）协调日常及紧急情况下相关或基本信息的收集和传递；（2）对金融集团财务状况进行观察和评估；（3）对资本充足、风险集中和内部交易合规情况进行评估；（4）对金融集团结构、组织和内控机制进行评估；（5）同相关有权监管机构合作，对日常及紧急情况下的监管活动进行计划和协调；（6）由《指令》或由协调人与其它有权监管机构之间的协调安排所分派的其它事项。[30]

为确保补充监管的适当实施，《指令》要求有权监管机构同协调人之间保持密切合作。无论是否属于同一成员国，上述机构应当彼此提供对方依据部门规则和《指令》履行职责所需的任何相关或基本信息；具言之，对于基本信息应当主动提供，对于相关信息应对方要求也应当提供。[31]为此，协调人同相关有权监管机构之间可以作出协调安排（coordination arrangement），具体规定决策程序、合作事宜或赋予协调人额外职责。[32] 同时，任何有权监管机构针对下列事项的决定如果对于其它有权监管机构履行职责具有重要性，应当事先进行协商：（1）金融集团内受监管实体需要获得有权监管机构批准的股权、组织或管理结构变化；（2）有权监管机构采取的重大制裁或例外措施。[33] 在适用《指令》过程中，如果有权监管机构需要核实金融集团内有关实体（无论是否为受监管实体）的信息，而该实体位于另一成员国，则其可请求另一成员国的有权监管机构加以核实；被请求机构必须进行核实，或者允许专家核实或请求机构自行核实。[34]

《金融集团指令》并不要求金融集团主动向监管机构报告其金融集团身份，有权监管机构必须自行作出判断。根据《指令》，如果任何有权监管机构认为受监管实体所在集团为金融集团，应向其它有权监管机构告知其看法。协调人应通知集团总公司（如果没有总公司，则通知集团中最重要金融部门内资产负债表总额最大的受监管实体），该集团已被认定为金融集团，并已指派协调人。协调人还应通知批准集团中受监管实体的有权监管机构、混合金融控股公司总部所在国的有权监管机构以及欧洲委员会（European Commission）。[35] 截至2006年4月，已经有75家总部位于欧盟的集团被认定为金融集团。[36]

此外，《金融集团指令》还设立了“欧洲金融集团委员会”（European Financial Conglomerates Committee, EFCC），作为欧盟层面的金融集团监管机构。EFCC由各成员国分别委派一名高级部长代表和一名技术专家组成，由欧洲委员会担任主席。《指令》赋予EFCC三方面职责：协助欧洲委员会的相关立法工作，在某些技术性问题上给予成员国指引，以及接收成员国或欧洲委员会提供的信息。首先，EFCC就欧洲委员会拟对《指令》进行的技术性修改发表意见。其次，EFCC就第三国监管的“等效性”，亦即对于总部位于欧洲之外的金融集团，第三国的补充监管安排是否足以实现《指令》补充监管的目标，向成员国提供指引，[37] 最后，成员国及/或欧盟委员有义务向EFCC提供下列信息：（1）适用于内部交易和风险集中的监管原则；（2）有关上述内部交易和风险集中的定义和要求；（3）对资产管理公司实施《指令》的情况；（4）适用于评估偿付能力的资本充足计算方法；（5）国内立法中有关资本充足和风险集中状况的报告频率。[38] EFCC在信息收集基础上，发挥咨询和指引功能。

 

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